以高质量脱贫确保乡村振兴

 

雷明

 

2020年是脱贫攻坚收官之年，现在距离收官仅有不到200天，已经进入到关键时间。习近平总书记强调：全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标，确保全面小康路上不漏一户不落一人。目前已经到了“行百里者半九十”的地步，加之今年突发新冠疫情以及最近全国大范围受洪灾影响，脱贫攻坚时间紧、任务重。目前脱贫攻坚实际情况如何？脱贫成效能否持续？怎么持续？面向不到半年的脱贫攻坚最后期限以及后扶贫时代的乡村振兴，后面怎么走？本文基于课题组已有的研究成果，探讨上述问题。

一、脱贫攻坚实际情况

新中国成立70余年来，党中央、国务院高度重视减贫扶贫，出台实施了一系列中长期扶贫规划，从救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫，探索出一条符合中国国情的农村扶贫开发道路，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，带领全国人民打响了一场举世瞩目的脱贫攻坚战。到目前为止，我国脱贫攻坚取得了巨大成就，成功走出了一条中国特色扶贫开发道路，贫困人口大规模减少，为实现第一个百年奋斗目标打下了坚实基础。贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上。到2020年2月底，全国832个贫困县中已有780个宣布摘帽，区域性整体贫困基本得到解决。

2013年至2019年间，全国832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增长9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点。全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元，年均增幅30.2%。贫困群众“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题总体解决。[1]脱贫攻坚制度体系日趋完善。脱贫攻坚任务完成后，我国将有1亿左右贫困人口实现脱贫，将提前10年实现联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。

不过，“其作始也简，其将毕也必巨。”脱贫攻坚越是到最后，挑战越大，难度越大，面对最后扶贫攻坚阶段，压力和挑战并存。加之今年突发新冠疫情使得脱贫攻坚在最后收官阶段，面临许多新的问题和巨大挑战。目前全国还有52个贫困县未摘帽、1113个贫困村未出列、551万建档立卡贫困人口未全部脱贫。虽然同过去相比总量不大，但都是贫中之贫、困中之困，是最难啃的硬骨头。返贫风险依然存在，据初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万人存在致贫风险。

二、精准扶贫与高质量脱贫

(一)  精准扶贫

十八大以来，我国实施的脱贫攻坚战的总方略是精准扶贫。精准扶贫首先强调的是准，重点解决“扶持谁”的问题。要求对象识别要准，方法、工具对应要准。同时更强调精， 精益求精，重点解决“谁来扶”+“怎么扶”问题。重点解决“如何退”问题。精准扶贫的最高层次是减贫的可持续性——可持续性减贫的实现。可持续性包括两个方面，一是脱贫的可持续性，二是不返贫的可持续性。只有二者都实现了，扶贫才真正有了可持续性的效果，真正达到了精准扶贫的目的。

从内在本质上看，精准扶贫所体现的是对贫困群体的赋权和扩能增能。而其根本的途径是教育，从义务教育，职业教育，中学，到自我学习，再到终身学习，这是实现可持续减贫的根本保证。

从模式特征上看，精准扶贫体现在“政府主导，贫困对象主体（参与），市场机制，多方参与，社会参与，全员式参与”模式上。这一模式特征的本质也同样体现了可持续减贫的内在特征。

从实现路径上看，按照人人参与、人人尽力、人人扶贫、和谐共生的共生、共建、共享原则，紧紧围绕十三五规划建议提出的增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设、促进人口均衡发展的目标，用更有效的制度安排，创新民主机制，使广大贫困群体在共建扶贫生态系统中能够与其他社会群体一起进步。这一路径安排就是要使得脱贫攻坚走上一条可持续之路。

从最终目标上看，精准扶贫方略最终的目标是要建立起全社会的反贫困命运共同体，这里反贫困命运共同体具有治理主体的多元化，主体间责权利明晰化，主体间权力的互相依赖性和互动性，自主自洽的网络体系的建立，政府作用范围及方式的重新界定。这一命运共同体具有政治平等、经济共享、文化多样、互利互信、环境可持续特点。相互依存的权力观、共同利益观、可持续发展观和协同治理观，构成反贫困命运共同体的基本价值观基础。

(二)  高质量脱贫

2020年5月，习近平总书记在山西考察时指出：“今年是决战决胜脱贫攻坚和全面建成小康社会的收官之年，要千方百计巩固好脱贫攻坚成果，接下来要把乡村振兴这篇文章做好，让乡亲们生活越来越美好。”2020年6月，习近平总书记在宁夏考察时指出：“要巩固提升脱贫成果，保持现有政策总体稳定，推进全面脱贫与乡村振兴战略有效衔接。”

如何巩固提升脱贫成果，推进全面脱贫与乡村振兴战略有效衔接， 实现可持续？就目前实践而言，就要聚焦影响贫困地区、特殊贫困群体“吃不愁、穿不愁、义务教育、基本医疗、住房安全”的突出问题，全面推进高质量脱贫，也就是精准扶贫方略下的可持续脱贫。

实现高质量脱贫主要有三个方面：（1）可持续的手段和可持续的效果有机结合，确保手段的可持续与效果的可持续双实现；（2）夯实产业、扩大就业，构建返贫保险、建立返贫风险保证金，设计由扶贫转向防贫减贫机制，构建系统的预警体系，建立完备的风险预防与控制体系；（3）认真做好与乡村振兴的有效衔接。

具体来说，就是要从实、稳、可持续三方面下工夫，实现高质量脱贫。首先是巩固：巩固“两不愁”“三保障”成果；其次是提高：强化产业扶贫、就业扶贫，夯实发展基础，促进自我能力提升；第三是可持续：保持持续增收，提高脱贫群体幸福指数，使其进一步融入现代市场经济社会之中；第四是不反弹：通过建立防贫预警及风控机制，扎牢医保、教育、救助、低保等托底网络；最后是长效：从带贫、益贫性角度出发，全面提高乡村振兴与反贫困战略、规划、政策、措施以及组织体系的实效及能效性。目前要加强对返贫的监测，从今年起对所有已经脱贫的贫困人口适时开展“回头看”。

 

三、产业扶贫与就业扶贫

实现精准扶贫、可持续减贫脱贫，推动高质量脱贫，产业扶贫和就业扶贫最重要。

(一)  产业扶贫

产业扶贫的其中一个关键就是需求，要有需求，特别是有效的需求。生产过程中创造出的生产价值、产品价值若想顺利同市场、同需求有效对接起来，必须要有相应的、有效的业态支撑。

一是找准点（产），要有好的产品、拳头产品，形成有效的供给，创造出生产价值、产品价值。二是发准力（业），要形成有效的业态，通过有效的业态对接市场，对接需求，促使生产价值、产品价值向市场价值的转换，实现生产、产品的市场价值，最终实现形成收入，获得财富的目标。

产业扶贫的核心在于制造稀缺性，不仅仅简单地数量上的稀缺，还要通过产业业态的创造，形成业态上的稀缺性和产品的稀缺性。一条有效路径是打出品牌，形成差异化，打造新型产业业态。同时，在农业基础上延伸产业链条，增加服务功能，以农业为依托，集合工业、旅游、创意、研发、商贸、储运、地产、娱乐、会展、博览等三种以上的相关产业为一体，在进行农业生产以及产业经营的同时，展现农业文化和农村生活，从而形成多功能、复合型、创新性新型农业产业综合体。比如茶产业与茶山茶园茶基地旅游观光结合，形成茶旅新业态，还可进一步植入茶文化、茶体验等因素制造出业态上的差异化，形成稀缺性。此外，开展多样的营销活动，比如休闲农庄，多搞一些农业相关的文化活动，以此来吸引游客，提升自己农庄的知名度。

(二)  就业扶贫

在就业扶贫方面，采取的措施，制定的政策首先都是设立、打造相关产业，引进、创立相关企业，增加、提供更多的面向贫困群体的就业岗位。但是实践中，研究发现即使有了相关产业，有了相关企业，有了相关就业岗位，在许多地方就业扶贫一样没有多大起色，特别是在偏远少数民族地区。仔细分析缘由，发现有两方面原因，一是语言不通。教、学双方沟通成本过大，无法就业。二是帮扶对象自身没有就业意愿，或者是开始图一时新鲜就业上岗，但具有自由散漫的习俗习惯，受不了现代企业严格规范的规章制度，而丧失就业意愿，擅自离职。

现实中既要重视相关产业和企业的发展，提供就业岗位，又要关注和提升广大贫困群体的能胜任力、沟通力，广开渠道，通过有效的新型职业培训培养有意愿有能力的就业对象，这才是真正实现就业扶贫的一条有效之路。

 

四、制度扶贫与机制构建

面对挑战，实现精准扶贫、可持续减贫脱贫，推动高质量脱贫，制度扶贫、机制构建是关键。

首先，公共服务制度扶贫体系持续提质升级。巩固基础扶贫成效，着力解决好深度贫困地区“两不愁”“三保障”突出问题，包括：农村贫困人口饮水安全问题，危房改造问题，自然村通动力电问题，村级公共卫生、医疗服务问题，部分孩子辍学问题。

其次，重点应放在扶贫风险防控制度建设上。加强扶贫风险精准动态监测、动态识别，建立风险预警防控体系，形成有效的精准风险监测、预警和防控常态化制度安排。针对扶贫过程中人财物以及贫困对象脱贫退出、出列和摘帽后各种可能出现的风险，包括对不可控风险，制度性风险以及人为风险进行实时监测，实时预警，将风险置于可控范围之内。

第三，围绕制度扶贫，构建长效机制。按照“近期越线脱贫，中期发展致富，长远全面美好中国梦”目标，通过产业扶持、就业岗位提供、基础设施完善、教育培训、对接乡村振兴，同时结合政策性兜底，构建特困户、五保户、病患致贫家庭制度性保障，推动长效机制形成。（1）进一步完善基础设施扶贫机制，整合各类资金，重点抓好深度贫困地区水、电、路等基础设施建设。大力发展村集体经济，壮大村集体经济实力，强化基础设施村级管护。（2）建立有效产业扶贫机制，提高产业益贫、带贫性。（3）强化科教扶贫机制，整合科教文卫及农业、扶贫等培训资源，注重培训和创业就业指向，围绕“让农民当好农民、让农民兼当农民、让农民不当农民”职业定位，将各类资源和创新创业、本地就业、劳务输出整合归类，充分尊重农民意愿和市场规律，根据不同职业定位进行对口培训及就业。（4）打造立体式就业扶贫机制，提高产业特别是企业带贫作用，推进贫困家庭劳动力就业保障工程，增强贫困户自我发展能力，确保每个贫困家庭至少有一名成员就业。鼓励返乡创业，通过本地效益好的企业，结合岗位对口培训，优先安排贫困户劳动力就业。（5）深入实施社会扶贫机制，强化和完善党建帮扶机制，完善东西部协作和行政机关、部队、人民团体、国有企业扶贫机制，进一步引导激励各类企业、社会组织、个人自愿参与扶贫，践行人人参与共享发展理念。（6）形成有效的现代乡村治理机制，坚持党的领导，从村委会到居委会，打造一支不走的工作队，在进一步强化扶贫扶知扶志扶智的基础上，通过扶制打造有效的现代乡村治理生态体系。（7）自我激励机制形成，使贫困户由被动向主动转变，从“要我邀我”到“我要我邀”转变。（8）制度安排上，逐步由关注“两不愁” “三保障”贫困到更加关注能力贫困，由关注显性贫困到更加关注隐性贫困，由关注收入贫困到更加关注就业贫困，由关注自身贫困到更加关注社会贫困，由关注简单的生存贫困、发展贫困到更加关注环境贫困、可持续发展贫困。（9）最后，能力形成是根本，不仅是生存能力和发展能力，更是持续发展能力。《反贫困法》框架下，制度安排可持续能力，机制设计可持续能力，政策体系可持续能力，组织保障可持续能力的培育和形成则是关键。

 

五、与乡村振兴有效衔接

实现精准扶贫、可持续减贫脱贫，推动高质量脱贫，与乡村振兴实现有效衔接是保障。

扶贫攻坚主要关注禀赋贫困，是雪中送炭。工作重点在基础设施建设，基本公共服务提供和基本社会保障体系构建。目标是实现贫困群体“两不愁”“三保障”目标。乡村振兴主要关注能力贫困、意识贫困、精神贫困和文化贫困，是锦上添花。工作重点在社会主义新农村建设和村民委员会向居民委会的转化上。目标是人、财、物的合理配置，责、权、利的合理划分，实现产业兴，农民富和村庄美。

要处理好脱贫攻坚与乡村振兴的关系，实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，必须处理好以下几对关系。

(一)  振与兴

实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，必须处理好乡村振兴中“振”与“兴”的关系。 “振”就是提振，原来有的优势萎缩了，要把它重新提振起来。在乡村振兴过程中，首先要把种植业这个主产业提振起来，确保农业农村优先发展，重振雄风。“兴”就是兴起，原来没有的，要把它做起来。结合乡村的变化，把新型产业的产业链、价值链做起来，使乡村经济能够向着更高层次、更高水平发展。所以，要促进乡村新型产业的融合，从而使得乡村能够兴旺起来。同时，乡村振兴不仅是个经济问题，也是一个社会综合问题。它是现代经济发展过程中出现的一个新型社会问题，而不是传统意义上小农社会中出现的问题。

(二)  治与理

乡村振兴离不开现代化的乡村治理。国家治理现代化的根基和基石在就在乡村。没有乡村治理的现代化，国家治理现代化就失去了基础。扶贫治理体系不仅要有治，更要有理，应该是治和理的有机结合的体系。 “治”即规制，要有规矩，是刚性的，必须不折不扣遵守的，比如相关的法律法规；“理”是柔性的，是可以有一定灵活性的，比如乡规民约。治理的现代化，要把“治”和“理”的关系理清楚，这对于乡村振兴至关重要。实现治理现代化，即坚持党的领导，村委会向农村社区居委会转变，造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，打造现代乡村治理体系——治理生态。

(三)  脱贫与富裕

脱贫，其底线目标是“两不愁”“三保障”+X，只有达到这一底线目标，脱贫任务才算完成。富裕，目标是生活达到充足、富足，这其中既包括物资富足也包括精神富足，既有外在同时又有内在的，这是保障农民主体地位根本性目标。

物资上主要指收入多元化，其中既含有业内收入（农业种养殖），同时又有业外收入（农业深加工、非农业收入）、农产品收入+工资性收入（打工、非农岗位就业、创新创业）+资产性收入。精神上是指由小农人顺利转变为现代市场人、现代社会人，其主要标志是农民这个称谓是否由身份标识转变为职业标识。

外在的主要指外在形象，内在的主要指精神面貌、内在素质。

(四)  基础设施与村庄美

村庄美到美村庄。村庄美主要指村庄的美好、美丽，更多地强调外在、形式上的美好及美丽。美村庄则不仅包括外在美，还包括内在美，是二者的统一，既包括全面振兴乡村，破除/消除城乡二元结构，实现新型城镇化；又包括生态宜居的农村社区的建设，其中包括设施现代化、治理现代化和环境现代化。

设施现代化主要指均等公共服务提供，巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。所谓治理现代化主要指坚持党的领导，将村委会打造为居委会，真正造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。所谓环境现代化主要指要由过去的脏乱差生产生活环境，转变为绿色生态宜居美丽、人与自然和谐共生的环境。其主要标志是破除城乡二元结构，实现城乡融合发展，没有城乡之别，只有不同社区之别。

 

六、乡村振兴与人的振兴

乡村振兴的首要问题就是要明确目的。党的十九大提出“乡村振兴”“产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕”二十字方针。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，按照二十字方针的总要求，部署了一系列重大工程、重大计划、重大行动。战略有了，规划有了，甚至各地的实施方案和建设方案也逐步有了。目前需要进一步明确和进一步强调的是前瞻性、根本性的愿景。乡村振兴归根到底是人的振兴、文化的振兴、文明的振兴。

(一)  乡村建设者的主力军是新型农民

现在普遍存在的村庄空心化、乡村凋敝、外出务工、返乡、城镇化等，归根结底都是人的问题、文化的问题、文明的问题。必须将农民同其它产业从业人员一样，由身份地位改为职业定位。彻底斩断二元结构给乡村带来弊端的源头，真正实现城乡同位的问题，真正实现公平公正的振兴发展。

谁是乡村建设者？泛指是全社会，包括一二三产从业者，企业，社会组织，居民个人，政府等都是乡村建设者，其内在的主力军即为职业农民。据农业农村部统计，超过80%的新农人的创业项目集中在特色农产品加工、电子商务和乡村旅游等农村产业融合类项目。农民要从身份转化为职业，由传统小农式的农民（所谓小农人）转化为职业化新型农民，即新农人（指泛农业，三产融合新兴产业业态从业者。包括辅助人员，教育特别是新兴职业教育从业人员，以及外在的如大学生、返乡创业者等）。这就需要职业认定和基本生产资料作保障。

(二)  乡村振兴对人才的需求

1.懂政策，懂市场，能实干的创业人才。

2.有一技之长，带动能力强，能够带动群众致富的人才。

3.创新复合型人才。创新是振兴的催化剂，创新复合型人才能把休闲娱乐、观光旅游、文化影视、城市生活和农村，农业结合起来，创新发展模式。

4.符合农村发展需求的“土专家”“田秀才”。比如农艺师、果树种植技术人员、规划师、市场营销人员等等，这些人才是农村农业产业发展的主力军。

(三)  筑巢引凤与自主培养

人从哪来？一是请回来，二是留下来。要从筑巢引凤以及事业平台打造两方面入手，真正营造出能够请回来，也能留下来的良好环境。筑巢引凤就是要让想回来、想留下来的人员没有后顾之忧，而事业平台打造就是让想干事、能干事的人有一个干事、创业的平台。

相比城镇，目前制约乡村人才振兴的因素主要是几个比较劣势：（1）产业的比较劣势：一产在三产中始终是弱势产业；（2）事业的比较劣势：事业发展拓展空间有限；（3）生活的比较劣势：生活便利性，多样性相比城镇要差很多；（4）公共服务的比较劣势：公共服务提供方面，特别是医疗健康服务均等化方面远未完成，服务质量不是一个数量级别上的；（5）机会的比较劣势：发展机会数量少、质量低、选择余地十分有限；（6）希望的比较劣势：事业发展希望具有比较强的脆弱性，美丽乡村不能直接转化为支撑年轻人对事业上成功的希望。为此，要构建乡村人才振兴的机制、模式与平台。这有赖于职业农民制度、职业经理人制度、科特派制度、志愿者制度、人才培育引进制度等的形成和建立。

 

七、可持续能力提升与原则保障

做好扶贫与乡村振兴的有效衔接，关键在于切实实现可持续减贫。而要切实实现可持续减贫，就必须打通乡村振兴和扶贫过程的任督二脉，围绕人的振兴，做好可持续能力的提升。

未来还应继续大力推动“参与式”扶贫，引导贫困个体“在学中干，在干中学”；推动 “社区主导型扶贫”，提高贫困群体自我组织、管理、发展和监督的能力。同时注重培训和转移的指向性，按照“富教合一”“学以致富”的原则，围绕“让农民当好农民、让农民兼当农民、让农民不当农民”的职业定位，把来自不同渠道的农民职业教育培训项目和劳务输出、劳动力流动整合归类，在充分尊重农民意愿和市场规律的前提下，根据不同的职业定位进行不同的“对口培训”及转移就业。尽快制定并通过《可持续能力提升法》《国民素质提升法》，从法理上对能力提升予以保证。

可持续原则是指机制的设计要能保持长期有效，有持续性的效能。就乡村振兴而言，要遵守“耕者有其田，居者有其屋，人者有其尊（严）”的基本原则。必须重视责权利的划分，真正实现责权利有机统一。

 

八、可持续机制的能力建设

可持续机制的形成和建立，不仅需要基本原则根本性的保障，同时还需要相应能力建设的支撑。这其中包括：

(一)  制度安排可持续能力

制度安排是指在特定领域内约束人们行为的一组规则，它支配经济单位之间可能采取合作与竞争的方式。确保制度安排可持续能力，必须保持不断地制度创新。

(二)  机制设计可持续能力

机制设计是指在自由选择、自愿交换、信息不完全及决策分散化的条件下，设计一套机制（规则或制度）达到既定目标。保持机制设计可持续能力，必须解决信息效率和激励相容两个关键性问题。

(三)  政策体系可持续能力

 政策体系是指不同政策单元之间和同一政策内部不同要素之间的关联性及其与社会环境相互作用而形成的系统。保持政策体系可持续能力，必须时刻把握住政策体系的整体性，相关性，层次性，有序开放性，保证政策体系自我维持、综合治理、功能最大化三大功能彼此协调、相互配合。

(四)  组织保障可持续能力

 组织保障是指为某一特定目的服务的组织机构、相关人员的组成及其运行；制度保障指为实现某一特定目的而在组织范围内执行的规章制度体系；机制保障包括组织保障和制度保障及国家相关法律法规的规定等。

(五)  自身发展可持续能力

脱贫必先立志，要帮助村民树立正确的观念。强化正负激励机制。通过农民夜校、评比活动等，激发贫困户的荣誉感和自主意识；深入推行由村民大会自发制定的“村规民约”“歇帮机制”，让贫困户动起来，形成倒逼机制；定期组织贫困户开展奋进奋斗教育，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，全面激发贫困户内生动力。只有真正解决了内生动力问题，自身发展可持续能力才能得以确保。

 

 

作者单位：bat365在线平台网站光华管理学院

bat365在线平台网站贫困地区发展研究院