刘蓝予  周黎安

【上期摘要】

洛川苹果产业的成功，不仅依靠当地优越的自然条件，更得益于当地政府因地制宜的规划设计、坚强有力的行政推动以及敢闯敢试的制度创新。

当地政府的产业政策不断经受市场检验，发展思路不断试错矫正，竞争策略不断迭代升级。在产业发展的每一个阶段，如何促使地方政府作为“援助之手”发挥契合市场要求的优势互补作用，是地方产业政策成功与否的关键。

在地方政府职能边界内，基于市场研判明确特色产业定位、聚焦市场薄弱环节注入政府资源、围绕市场发育需求建立管理服务体系以及着眼市场长远前景维持稳定的政策体系，是推动县域经济特色产业崛起中，政府主体发挥决定性作用的关键环节。

【正文】

三、洛川苹果产业化成功的背后：“官场＋市场”的良性互动

（一）苹果产业政策的确立与组织保障

3.苹果产业专项锦标赛：用“官场竞争”助力市场发展

在产业起步期，面对较为薄弱的发展基础，需要循序渐进克服一系列主要瓶颈。在洛川经验中，苹果专业县建设和产业强县建设早期所开展的专项锦标赛，是有效的行政推动手段促进地方产业突破性发展最具代表性的例子。

在提出将全县苹果种植面积扩大到50万亩之后，规划的落实遇到了重重困难。一方面，在当时全国苹果市场竞争激烈，苹果收购价格连年低迷。另一方面，种植其他作物的农户依然对换栽苹果表现出很低的积极性。这在一定程度上又增强了本来不认可苹果产业的基层干部的抵触情绪，还激起了畏难心理。

在县委县政府的主导下，洛川展开了一场围绕着苹果产业的专项锦标赛。在专业县建设阶段，苹果产业开发指挥部每季度至少开展一次“苹果生产调度会”，每季度至少一次的考评累计形成的年度苹果专项考核成绩排名，在专业县建设阶段的四年中主导了乡镇党政领导班子的年度考核排名。苹果产业开发工作的绩效，通过县委组织部对乡镇领导班子年度考核的决定性影响，对各乡镇的领导干部产生了晋升激励与组织约束。在最初的“苹果生产调度会”上，时任县委书记曾同时将三个工作完成情况最差的乡镇的党委、政府一把手当场免职，这六名干部的免职在洛川官场中引起了巨大震动，强势打破了经常致使我国地方政府产业政策失灵的“积极的惰性”。

在专业县建设阶段，洛川县委提出了“果乡党旗红”的党建路线，对于乡镇干部来说，辖区内的苹果产业发展绩效体现出自己党性修养的政治站位、对上级部署的政治觉悟和对辖区事业的政治担当，最终决定着政治前途。

洛川县围绕着苹果产业，建立起了一套平衡考核的长短时间周期，兼顾暴风骤雨式的高位强势推动与常态化的制度建设，综合了行政管理的功能设计与党建动员的政治引导的苹果产业专项锦标赛激励体系。这个激励体系，平衡考核的长短时间周期（从每季度的会上“小考”到年终班子考核的“大考”），既防止了“见怪不怪”和“疲于应付”，又避免了“临阵突击”和“短期行为”。兼顾高位推动与常态化的制度建设（从会上免职的激烈事件到常态化考核排名后的表扬与检讨），既产生了对懒政畏难的巨大震慑，又保证了激励的长期有效。党建动员的政治引导又大大强化了专项锦标赛中的政治激励。

4.苹果产业政策的连续性：官场晋升的正向反馈

每届官员都有任期，主政官员的轮换和流动可能会引发政府政策的调整与变动，“现任不理前任事”的问题时有发生。值得注意的是，从2000年洛川开始大力推动苹果产业发展到今天的近20年时间里，历届主要领导都把苹果作为拉动当地经济发展的首要产业，保持了高度的政策连续性，既避免了“人离政息”所带来的行政资源浪费，也避免了“政随人走”所引发的市场信心伤害。当地总结的经验就是：“一任接着一任干、始终围着苹果转”。

洛川苹果产业政策能在长达近20年，历经5任县委书记、7任县长的跨度中保持高度聚焦的连续性，是当地每任主要领导都受到前任晋升激励正反馈的结果。历任的4任县委书记、5任县长均获得了提拔，而这种持续的提拔晋升现象说明推动苹果产业不断走向更高发展阶段的主政官确实得到了上级政府的认可，并赋予了晋升的奖赏，成为官场竞争的“优胜者”。与此同时，对于继任官员来说，前任的产业政策成为经过实践证明的成功施政经验，在前任的基础上继续并完善对苹果产业发展的推动，就成为工作基础最好、行政成本最低、晋升前景不确定性最小的最优策略选择。前任官员晋升结果对后任官员的正向激励，也随着相同职务任上晋升发生的频次增加而不断积累增强。2000年之后的4任洛川县委书记，均由洛川县长接任，一把手在任职前均直接参与过苹果产业的管理与建设，保持了对苹果产业较深的了解与较高的认同。

（二）苹果产业发展过程中“官民合作”的多元机制

经济学的经典理论认为，政府与市场之间应该划分严格的边界，政府只在公共产品的提供方面发挥作用，剩下的应该交给市场去完成。然而，在经济发展落后地区，市场发育不足，如果政府只恪守公共产品提供者的角色，市场本身并不能自动推进地区经济的赶超式发展。“官场＋市场”理论的一个重要推论就是，同一辖区的地方官员和地方企业在官场竞争与市场竞争的双重压力之下会走向密切合作、优势互补，而且这种政企合作往往超出政府与市场的传统边界，形成形式各样的半官半民的非正式合作机制。

随着改革开放后我国政府由全能型政府向服务型政府的转型，相当一部分培育、推动和保护地方产业发展的必要行为已经超出了政府职能边界，需要通过更加灵活的市场主体参与到其中。非正式官员、社会组织及国有企业等“第三领域”是促进国家与社会之间互通的纽带，也是实现政府与市场之间互动的途径。地方政府通过“第三领域”对市场竞争的间接参与程度更加深入、方法更加灵活、效果更加明显，是中国“官场＋市场”互动中独具特色的一个环节。

1.市场开拓中的官民融合：政府人才和信用助推特色产业崛起

在洛川苹果专业县、产业强县建设如火如荼地展开的同时，一些制约产业发展的新问题也开始显现：由于果农文化水平、管理能力与市场意识的局限性，洛川苹果面临着“量大质不优”的困境。政府主体如何在短期内有效助推种植管理水平提升、促使产品质量优化成为常规政府职能边界内一个难以解决的问题。时任县委书记创造性地提出了“带薪请假、发展果园”的大胆构想。时任县委书记向省领导直接进行了汇报，省领导的口头鼓励与保护承诺促使洛川做出了又一项对苹果产业发展影响深远的改革突破，政策受到了积极响应。

这项看似为乡镇干部“旷工”开绿灯的政策在现实中对苹果产业化发展起到了关键性的推动作用。在自家果园经济效益的激励下，乡镇干部的文化水平、管理能力和见识视野通过学习和试错，得到了最大程度的发挥。“带薪请假、发展果园”的政策，不但没有成为请假干部“拿钱跑路”的诱因，反而成为他们在果园经营管理中改革创新、大胆试错的定心丸。在陕北这一革命老区，群众尊重干部的传统深厚，虽然请假办果园并不是执行公务，但干部身份依然使他们成为农民模仿和追随的对象。干部的参与增强了农民种植苹果的信心，推动了先进生产管理模式的尝试和普及。在这种氛围下，请假干部的责任心也被有效激发，很快成为一个村、几个村的产业带头人，洛川最初的合作社、苹果企业都是这些干部带头成立的。

在“带薪请假，发展果园”的政策取得了良好的效果后，洛川进行了更为大胆的政策突破，允许并鼓励干部“带薪请假、外出卖苹果”。这一政策对洛川苹果产业的发展起到了更大的影响，现在覆盖全国28个省市的洛川苹果专卖店直销体系就由那一批“外出卖苹果”的干部建立起来，至今已形成覆盖东南亚、欧洲等20多个国家和地区的鲜果销售网络。

由于地方政府不是市场主体，无法直接参与到生产销售等市场活动中，单纯依靠果农这一市场主体，无法在短期内提高生产管理水平并开拓外部市场。洛川在面对内部与外部双重的市场困境下，通过请假干部这一半官方半民间的“第三领域”群体，有效地将地方政府的人力资本和声誉资源注入到特色产业市场主体中，对特色产业的崛起起到了关键性助推作用。请假干部闯市场这一资源注入方式，在我国并非孤例。通过大胆的干部制度改革，面向生产与销售的内外市场，利用经济效益所产生的市场激励，引导当地精英群体在短时间内聚焦特色产业发展建设，发挥政府声誉资源在带动生产和开拓市场中的经济潜能，是在县级地方政府有限的财力人力条件下成本最低、灵活性最强的实施策略。当地农民文化水平、市场意识甚至普通话交流能力等人力资本的不足都由返乡创业和外出开拓的请假干部实现了填补。在乡镇干部群体中，形成了“主要领导和技术干部抓管理、回乡干部抓生产、外出干部抓销售”的工作机制，打通了产业政策落地的“最后一公里”。

在请假干部发挥突出的产业带动作用后，当地政府进一步强化并激发这一群体的创业热情，将发展生产、开拓市场获得突出业绩的请假干部提拔为乡镇领导，但继续负责发展生产、开拓苹果市场的工作。这相当于在乡镇干部的官场竞争中设置了新“赛道”，地方政府主导政府资源向特色产业市场竞争力赋能，同时又以市场竞争绩效来形塑和引导官场竞争，进一步强化市场竞争力的建设，最终使当地特色产业被外部市场所接纳、欢迎，成长为拉动地区经济发展的重要产业。

2.品牌建设：政府与产业协会的分工协作与优势互补

洛川苹果的品牌建设有赖于地方政府和洛川县苹果产业协会的密切协作。洛川县苹果产业协会由当地较大的苹果企业参与组成，由当地民政局进行注册管理，由苹果产业管理局进行业务指导，是“洛川苹果”品牌的持有人和管理主体。地方政府主导并推动品牌影响力提升，产业协会实施对品牌日常管理的分工协作方式，既实现了政府资源向品牌价值的转换，也发挥了社会组织直接参与市场交易活动的灵活性优势和行业协会内部监管的低成本优势。

在品牌建设上，洛川采取了通过当地政府与其他政府部门沟通，获得重大活动专供冠名权的方式，进行品牌宣传。从 2007年中国女排的特许专供权开始，洛川苹果陆续获得了北京奥运会等30余项重大活动专供冠名权。通过这种方式，在借助重大活动的流量效应的同时，也起到了对洛川苹果品质认证的宣传效果，是洛川地方政府综合利用政府资源、顺应市场环境的创新举措，表现出非凡的胆识和眼光，将政府主体之间的交流机会与沟通能力转换为特色产业的品牌价值。2018年“洛川苹果”品牌评估价值达到73亿元，位居全国苹果产业之首。

在不断利用政府沟通能力与行政资源助力品牌影响力提升的同时，苹果产业协会作为商标持有人，在政府领导下进行具体的品牌管理工作。相比地方政府，行业协会具有市场主体可以直接参与到品牌管理授权和交易谈判等市场活动中的深入性，也具有社会团体便于召集、协调和管理企业成员的灵活性。在品牌授权环节，苹果产业协会基于其制定的一系列质量标准对品牌使用者进行“品牌标准、包装规范、供货渠道、质量标准四统一”的管理。在销售环节，在县政府苹果营销流通管理办公室的领导下，苹果产业协会对洛川苹果直销专卖店进行检查、公示与宣传。在信息服务环节，苹果产业协会创办了洛川苹果门户网站，实时发布苹果以及相关农资、物流和劳务资源的供求信息、价格走势和地区比较资料等。

3.议价策略实施：短期议价策略与长效产业升级并举

在洛川苹果专业县建设时期和产业强县建设早期，每年收购商抵达洛川了解生产情况之后，会采取延期收购的抑价策略。基于对每年交易情况的了解和判断，县主要领导认为通过政府引导当地国有企业率先收购，是反击这种抑价策略的可行途径。由此，当地政府要求县属国有企业在苹果收获季节一开始就率先大规模收购，外地收购商担心龙头企业占据优质货源，纷纷迅速开始收购。由此打破了外地收购商们墨守了多年的抑价策略，使果农利益得以保证、生产积极性进一步提高。而在与收购商博弈中承担着提升当地市场议价能力职能的国有龙头企业，经营绩效难免受到影响，由县财政补贴扶持来维持运营，并完成每年维护苹果收购价格的任务。

通过扶持国有龙头企业与收购商进行博弈，是洛川维护当地议价能力的短期有效举措。从长期看，收购商延期收购的抑价抄底策略能够成功最核心的原因是洛川当地仓储能力落后、加工方式单一，果农在收获之后无法储存被迫快速出售。围绕着对仓储、加工以及运输等上下游产业的拓展升级，当地政府通过招商引资、争取上级政策倾斜、财政补贴等途径，逐步建成了智能选果线、冷气库以及苹果深加工厂等。当地苹果产业对收购商的议价能力不断增强，政府还与大型收购企业签订了最低收购价格协议来保证果农的收益。

对苹果这样一个多产区、强竞争的农产品而言，地方政府和当地果农都是市场均衡价格区间的接受者。地方政府因其权责划分无法直接参与农产品交易，以国有龙头企业这一半政府半市场角色的组织为渠道，实现对抑价策略的反击，是洛川案例中官民合作助推产业发展的又一机制。与此同时，政府主导下的产业升级建设从长远上提高了当地苹果产业的议价能力、维护了果农的收益并促使当地苹果产业健康发展。

分析洛川苹果产业崛起背后地方政府行为的成功之处，可以发现政府职能边界内的直接参与以及政府在职能边界外通过社会组织、国有企业、外出请假干部群体等官民合作的“第三领域”对市场活动的间接参与都扮演了重要角色。对于地方政府而言，引导一个地区的主导产业从无到有、从小到大，需要克服的困难是复杂多元的，需要调动的资源是方方面面的。不论是直接参与中的精准聚焦、资源整合与前瞻规划，还是间接参与中应对具体情况的灵活配置、大胆改革，都离不开政府治理逻辑与市场价值规律的碰撞、对接与协调。表1是对洛川当地政府在参与苹果产业发展中的有效举措的总结。

表1：洛川当地政府在参与苹果产业发展中的有效举措

（三）小结：洛川案例中的“官场＋市场”互动机制

地方政府特色产业政策的制定、实施和调整是一项双向嵌入于市场竞争与官场竞争及运行逻辑之中的活动，面临官场竞争与市场竞争双重的约束条件、激励系统和博弈规则。洛川经验的成功，在于通过“官场＋市场”的良性互动，激发出了强劲的经济动能。政府直接推动和通过与非正式官员、社会组织及国有企业开展多元合作所实现的间接赋能，是“官场＋市场”互动的两种基本形态。总结来看，上述互动从如下三个层面循环展开并发挥着作用：

1.市场竞争对政府行为产生的约束与激励是地方特色产业政策中“官场＋市场”互动的第一个层面。地方政府的产业政策实践时刻受制于市场竞争规律的约束。

2.“官场＋市场”互动的第二个层面是地方政府引导各类政府资源为产业的市场竞争力赋能。专业化的组织设计提供了强大的公共服务能力；基于官场运行逻辑框架下所实现的对上级政府一系列稀缺要素的争取，为产业创造了综合性的资源优势；请假干部为产业注入了高水平的人力资本；政府的沟通能力和声誉资源转化为品牌价值；地方政府的财政资源及对所辖国有企业的政治影响力，成为撬动价格的关键因素。地方政府不断引导、推动、形塑并助力特色产业的发展。在此过程中政府自身、社会组织、国有企业以及非正式官员都各自发挥着独特作用，优势互补、功能协调、目标统一，共同成为推动产业发展的有效力量。

3.“官场＋市场”互动的第三个层面是地区特色产业的市场绩效对官场竞争及政企合作的反馈作用。在晋升竞争的角度上，辖区内苹果产业的市场绩效在专项锦标赛中成为决定乡镇负责人政治前途的因素。洛川令人瞩目的苹果产业崛起，促使历届县级主政官员获得晋升的同时，也维护着这一产业政策的持续性，并强化着现任领导进一步发展苹果产业的动机。在上级资源竞争的角度上，良好的市场绩效既是地方政府向上级争取更多资源倾斜的政绩资本，也是上级政府对当地特色产业增加各类资源投入的信心来源。与此同时，洛川苹果在外部市场竞争的绩效也反过来进一步引导政府与果农、国企、行业协会寻找更有效的多方合作机制，维护本地市场秩序，延伸产业价值，塑造洛川苹果品牌。

地方特色产业政策中的“官场＋市场”互动，同时在市场约束、政府赋能和绩效反馈这三个层面上展开。市场约束限制了地方政府“有形之手”的权力任性；政府赋能从官场运行逻辑出发，短时间内集中政府力量，补齐欠发达地区的资源短板；绩效反馈在“官场＋市场”的双重竞争中，建立起产业政策的优胜劣汰机制。由此，地方产业政策在政府、市场主体及“第三领域”多元组织的共同参与下释放出强劲的经济动能。

四、结语

因地制宜地发挥地区优势产业的带动作用，是县域经济体实现高质量发展、助推乡村振兴的重要举措。本文基于对洛川苹果产业20年崛起故事的案例研究发现，同时顺应市场经济的竞争原则并兼容官场竞争的晋升激励和政治惯例，是产业政策成功的必要条件。对于经济欠发达地区来说，将地方政府所掌握的人力资源、声誉资本和政策资源等稀缺要素注入特色产业发展中，通过立足市场的产业政策定位、专业化的组织推动、市场环境的优化建设、持续的政策执行与完善、以及地方政府与多元市场、社会主体的协调合作、有效赋能当地特色产业的市场竞争力，是实现经济弯道赶超的一条可行路径。

政府与经济、官场与市场之间的互动逻辑是一个理论建构性问题，更是一个实践导向性问题。洛川案例展示了在政绩驱动下的官场竞争环境下，地方政府综合利用行政推动能力、资源整合能力、信息获取能力和沟通谈判能力等优势实现后发赶超的实施路径，为我国地方政府如何实现科学制定产业政策及有效执行提供了可资借鉴的成功经验。

从“官场＋市场”理论出发，同时将市场交易、政策实施等易被注意到的正式行为与价格策略、官场惯例等鲜被挖掘的非正式因素纳入研究，聚焦实践历程对地方政府经济作用的考察，本文还只是一个初步尝试，期待能起到抛砖引玉的作用。改革开放以来中国的发展历程为我们认识政治与经济的关系、理解官场与市场的互动，提供了丰富的经验、生动的材料和独特的视角，必将推动学术界完成更多、更具普遍性、实践性和政策导向性的研究成果。

作者单位：bat365在线平台网站光华管理学院