刘蓝予 周黎安
在中国过去四十多年的改革开放历程中，地方政府在区域经济发展中一直扮演着重要角色，引起国内外学者的高度关注。目前，关于中国地方政府的研究主要聚焦于地方官员的激励与区域经济发展之间的互动关系，地方官员的晋升或财税激励直接影响了地方企业和地方经济的发展。
本文作者周黎安在地方官员晋升锦标赛的基础上提出了“官场＋市场”理论。该理论认为，在以经济发展为中心的官员锦标赛之下，地方官员“官场竞争”的命运取决于地方企业在市场竞争当中的命运，从而使得地方官员的激励与行为间接被外部市场竞争的环境所塑造和引导。“官场＋市场”理论强调经济发展所面临的“市场失灵”与“政府失灵”并存的挑战。对于一些经济发展落后的地区来说，当地企业发展需要具备必要的基础设施、人才培训、产业集聚等一系列外部条件，这需要地方政府发挥“有形之手”，克服“市场失灵”；与此同时，为了让地方政府发挥积极作用，又需要为地方官员提供合适的激励，否则又会面临“政府失灵”的问题，比如政府不作为、乱作为的问题。在这个意义上，决定一个地区经济兴衰的关键是如何同时克服“市场失灵”和“政府失灵”。在“官场竞争”与“市场竞争”双重机制作用下，官场竞争促使地方官员有激励克服“市场失灵”；而市场竞争，包括产品市场以及要素市场竞争（如人员和物质资本跨地区流动性所形成的“用脚投票”），对官员的“乱作为”施加了重要约束，市场竞争的结果对政企合作的有效性又起到了信息反馈的作用，从而为我们研究地区政企合作关系和地方经济发展提供了一个新的理论框架。
然而，在“官场＋市场”双重竞争机制之下，对于一个地区的地方官员如何与地方企业合作，共同打造有市场竞争力的特色产业，目前还缺乏细致的研究。本文基于“官场＋市场”理论，挑选了陕西洛川苹果产业作为案例系统解答这一问题。
一、地方产业发展中的政经互动：基于“官场＋市场”理论的一个分析框架
“官场＋市场”理论认为，在以GDP和财税增长为核心的晋升锦标赛下，中国地方竞争体现了“官场竞争”与“市场竞争”的“双向嵌入”：地方官员政治晋升的愿景和机会要嵌入到市场竞争中来实现，而地方企业参与市场竞争的各种条件（如产业政策、基础设施、营商环境）又受到官场竞争的影响。
该理论为我们理解地方产业发展过程中政府与市场的互动以及政企合作提供了一个可资利用的分析框架。在晋升竞争的压力下，地方官员会调动各种资源来推动地方特色和主导产业的发展。处于层层行政发包体系中的地方官员掌握多种关键性的经济资源（如财政资金、税收优惠、土地批租、投融资平台等），这些资源成为地方官员帮助本地企业和产业发展的重要政策工具。在这个过程中，为了提高行政服务的效率，地方政府通常会成立专门的产业促进领导机构（如领导小组），必要时配备相关的执行机构，整合政府内部力量，并对相关干部进行专项绩效考核。
“官场＋市场”理论强调官场竞争与市场竞争的互动：一方面，官场竞争促使地方官员发挥“援助之手”去提升本地企业的市场竞争力；另一方面，市场竞争的压力也约束地方官员的权力任性（如“掠夺之手”），迫使地方官员与本地企业家一起寻找最适合本地条件的产业发展战略，有效应对外部市场竞争。地方产业发展所产生的经济绩效由超出地方政府控制的全国、全球市场决定，这就使得地方官员对特色产业的选择，必须基于外部市场竞争的形势、本地发展产业的禀赋条件进行准确研判，寻找重点突破的细分市场，并依据形势变化而适时调整。产业政策的成败最终要通过本地产业参与市场竞争的绩效表现来检验，这使得地方官员必须与当地企业通力合作，依托行业协会等半官半民的机构，协同多方力量，其决策行为必须顺应市场竞争的要求，学会在市场竞争中“游泳”。
在官场竞争和市场竞争的双重压力下，为了打造本地产业的市场竞争力，地方官员经常要发挥政治企业家精神，敢于在经济发展战略上突破创新，承担可能的市场和政治风险，与此同时，还必须在战略实施上进行相应的体制机制创新。在发展基础落后的地区，地方官员的政治企业家精神和政策执行力尤为重要。从我国各地特色产业崛起的故事中可以发现，决定一个地区特色产业能否崛起的关键不是自然禀赋、工业基础或区位条件，而是政治企业家精神与市场企业家精神能否结合在一起，政企之间能否形成紧密合作、优势互补。
当然，“官场＋市场”双重竞争机制要充分发挥作用，一个重要条件是“官场竞争”的有效性，即地区经济绩效好的地方官员确实更有可能获得晋升，或者说地方官员具有强烈的政治激励推动一个地区的经济发展。如果一个地区的官场生态不鼓励地方官员发展辖区经济，而是通过其它途径引导晋升，那么“官场＋市场”的互动就难以释放潜能。
二、洛川苹果：一个地区支柱产业的崛起
（一）基本情况
洛川县位于延安南部，苹果种植面积53万亩，是我国人均苹果种植面积最大的县，2018年苹果产业综合产值72亿元，是当地的特色支柱产业。在苹果仓储加工方面，当地目前拥有完整的苹果贮藏、运输、包装及农具产业链，实现了最优鲜果直接销售、保鲜储藏反季销售，次等果生产果汁、果醋的苹果储存加工体系。在苹果贸易方面，当地目前建成了农资、苹果交易、劳务、货运4大专业服务市场。
洛川所处的渭北黄土高原是完全符合苹果生长7项气象指标的最佳优生区。得天独厚的自然条件使得该地区发展起来许多果业强县（市），洛川是其中最成功的代表。
（二）发展历程回顾
1947年苹果种植被引入洛川，在改革开放前，以社队果园为主体，改革开放以来洛川苹果产业的发展经历了以下三个阶段：
1.市场自发扩张阶段（1979—1999年）。农村家庭联产承包责任制落实后，农民选择种植作物品种的自由度大幅提高，洛川苹果产业进入了市场自发扩张阶段。良好的经济效益带动了农户建设果园的积极性，1998年洛川县成为区域果业大县之一。20世纪90年代后期洛川苹果产业进入了放缓停滞的阶段，单纯依靠市场主体发展的短板逐渐凸显出来。外部竞争激烈，市场需求升级，消费者对品质的要求不断提高。内部生产无序，收购价格较高的时期果农一哄而上，降价时又纷纷改种，造成资源浪费。
2.政府主导的专业县建设阶段（2000—2004年）。此阶段洛川苹果迎来了井喷式发展，达到了“宜种全种”的程度。这其中最重要的事件是，2000年洛川建立了苹果产业开发指挥部以及一整套上下联动、职能整合、聚焦苹果的产业政策实施、管理和服务的体系。在地方政府强力的行政推动下，洛川县苹果种植面积在2004年达到了50万亩。在种植面积扩大的同时，品牌建设、品种开发、价格引导、市场开拓等探索也相继展开。
3.政府主导的产业强县建设阶段（2005年至今）。在达到了种植规模专业县水平之后，洛川以延伸产业链条为重点，以完善配套服务为主线，围绕着品牌建设、发展规划升级和产业链拓展三方面逐步发展成为陕西果业强县之首。在近20年的发展历程中，苹果产业发展起步较晚的洛川充分发挥了后发优势，综合利用政府资源，赋能当地特色产业，开拓出了一条极具特色的产业政策实施之路。
三、洛川苹果产业化成功的背后：“官场＋市场”的良性互动
洛川苹果产业的成功，不仅依靠当地优越的自然条件，更得益于当地政府因地制宜的规划设计、坚强有力的行政推动以及敢闯敢试的制度创新。洛川苹果真正把优越的自然条件转化为产业规模、品牌竞争力及经济效益，是在2000年地方政府开始把苹果产业作为全县的主导特色产业之后。
笔者认为洛川苹果产业成功的核心因素是发展过程中“官场＋市场”的良性互动所释放出的巨大经济动能。苹果作为一种同质性较强的农产品，其市场规模大、竞争激烈，地方政府主导下的县域苹果产业在全国市场上只能作为价格接受者，产业政策的绩效受到整体市场竞争的约束和考验。当地苹果产业在面临外部市场竞争的同时，当地政府的产业政策不断经受市场检验，发展思路不断试错矫正，竞争策略不断迭代升级。在产业发展的每一个阶段，如何促使地方政府作为“援助之手”发挥契合市场要求的优势互补作用，是地方产业政策成功与否的关键。在“官场＋市场”的政经互动关系中，特别是在特定的地区环境、市场条件及发展阶段，代表双向嵌入和叠加作用的“＋”是如何产生作用的？这是洛川案例中最需要深入思考的问题。
笔者从政府对市场活动的直接参与和间接参与两个维度来分析推动洛川苹果产业成功的关键因素。图1总结了洛川苹果产业崛起过程中地方政府与市场的互动机制。
图1 洛川苹果产业崛起过程中地方政府与市场的互动机制
（一）苹果产业政策的确立与组织保障
地方特色产业的崛起要依靠政府、市场和社会主体的有效合作。其中，地方政府发挥着关键的引导作用。在地方政府职能边界内，基于市场研判明确特色产业定位、聚焦市场薄弱环节注入政府资源、围绕市场发育需求建立管理服务体系以及着眼市场长远前景维持稳定的政策体系，是推动县域经济特色产业崛起中，政府主体发挥决定性作用的关键环节。
1.立足市场的产业发展战略：政府资源向产业的首轮注入
对于特色产业起步基础较弱、市场发育度较低的县域经济体，由政府所主导的特色产业的确立、发展目标的定位以及实施政策的制定是特色产业崛起的战略基础。洛川苹果产业发展战略获得成功主要基于两点：一是当地政府对外部市场信息的分析研判；二是在当地政府在官场运行逻辑的框架下，积极争取到了上级政府对发展规划的关注、参与以及随之带来的资源倾斜。
对于同质化较强、竞争激烈的产品，地方政府产业政策的前景受到市场环境的强约束，价格走势、市场需求以及成本结构都影响着消费者的接受度和果农的积极性。立足市场的分析研判是保证产业政策可行性的基础。不同于许多地区产业政策仓促上马的做法，洛川苹果产业战略确定之前经过了较长时间的调查研究。2000年时任主要领导认识到洛川工业基础薄弱、没有矿产资源，发展经济只能从农业抓起，随即开始了三个月与农民同吃同住的调研，农民一句“苹果价再低、都比种麦强”促使他下定决心发展苹果产业。
基于对比较优势、收益预期和价格前景的预判，洛川做出了符合市场规律的主导产业决策。在访谈中，当地多名干部称当时这一尊重市场、立足市场、面向市场的主导产业战略“抓住了机遇”。
上级政府对当地特色产业发展规划的直接参与，大力提升了政策的科学性与前瞻性，有效弥补了县级地方政府在政策制定中的知识水平和视野广度上的不足。同时，特色产业发展规划被纳入到上级政府的发展规划中，伴随而来的是上级政府财政资源、知识资源以及行政资源的倾斜。这些稀缺资源是下级政府关注的焦点，也是官场竞争中一个资源竞争的维度。地方政府在官场逻辑的框架下，通过与上级的多元沟通、积极争取和有效反馈，将上级政府资源引导入当地的特色产业发展中，为市场竞争力赋能，助力产业的快速发展。
在把苹果产业确立为举全县之力发展好的工作重点之后，县领导通过文件上报、会议发言等正式的，或单独约见、口头报告等非正式的沟通方式，积极汇报产业发展情况，不断争取上级政府对洛川苹果的关注。2007年春季，陕西省政府召集各相关部门举行了洛川苹果产业发展规划的专题会议并在会上提出了陕西苹果要打好“洛川牌”的观点，提出了全省上下要“倾斜洛川、聚焦洛川、膨胀洛川”的口号，洛川苹果产业发展战略从县级上升到了省级规划水平。
在争取省级政府资源倾斜的同时，洛川也通过各种方式来吸引中央政府的关注与支持。相对于市、省两级政府的属地管理关系，县级政府与中央政府部门的关系更多侧重于专业管理与指导，因此可资利用的沟通机会更少。另外，由于工作性质和政绩激励的差异性，中央政府部门负责人对县级特色产业的关注，更大程度上依靠当地的发展亮点，而非其自身的政绩需求。在对中央政府资源争取的过程中，洛川采用了更加灵活的非正式交流方式，被当地的干部群众认为是推动苹果产业发展规划升级的精彩一幕。2007年，洛川获得了一次向在延安干部学院学习的一批知名农学专家作报告的机会，引起了在场专家们的热烈讨论与关注。在专家的呼吁下和领导的顺势推动下，农业部开始由其下属的规划设计研究院领衔参与《洛川苹果产业发展规划》的制定。自此，洛川苹果产业发展规划提升到了国家级水平。在科学合理的规划设计和当地屡屡提前完成规划目标的积极反馈下，洛川苹果产业获得了中央政府层面上的大量政策、资金和知识资源的注入。
短短几年时间内，洛川苹果的发展规划就由县级提升到省级、国家级水平。通过对官场竞争中上下级政府主政官员之间政绩激励兼容性和与中央政府部门间非正式沟通机会的有效利用，洛川凭借上级政府、科研机构和当地政府协同合作的规划设计方式，既利用了基层政府在当地信息资源上的优势，也借助了上级政府在财政资源、知识资源、行政资源与视野广度上的优势，使科学的规划设计成为产业发展扎实有力的战略支撑。
2.高规格的行政推动与协调：产业政策的组织载体
产业行政推动、管理和服务体系的组织设计，是地方政府直接参与市场建设的行为主体，是引导政府职能为产业发展助力的组织渠道，是促使政府资源向产业培育汇聚的制度基础。“指挥部－专项办公室－乡镇果站”三级联动的机构设置，是洛川苹果产业成功发展重要的体制支撑。用当地干部的话说，“如此规模的苹果系统，洛川全国独一家。这是咱的核心竞争力。”图2报告了洛川苹果系统的组织架构情况。
图2：洛川苹果系统组织架构情况
资料来源：洛川县苹果生产技术管理办公室
从县领导层的角度来看，指挥部下属一个正科级办公室，再直接领导三个正科级专项办公室的机构设置，相比于常见的领导小组、联席会议和专题会议制度，大大提高了县领导对苹果产业发展的直接领导与掌控能力。指挥部办公室直接对乡镇果站进行领导，增强了县领导对一手信息的获取能力，也促进了县领导决策的有效实施。
从专项办公室的角度来看：首先，职能整合实现了责任主体的明确，杜绝了“互相推诿”，消除了行政摩擦；实现了权力边界的清晰，避免了“令出多门”，节约了行政资源。其次，建制高配使苹果专项管理部门在与乡镇政府的沟通协调中有了更强的话语权，提升了苹果专项管理部门对基层工作的指导、监督和管理力度。此外，直属管理使得专项办公室可以通过指挥部直接向县委书记和县长汇报工作（而不需要经过分管副县级领导的环节），优化了信息传导路径，提高了行政运行效率。最后，编制扩充使得洛川拥有了比其他地区平台更高、规模更大、资源更丰富、职能更专业的苹果产业专项管理系统，吸引了大批专业人才，为苹果产业的长期发展奠定了坚实的人力资源基础。
从乡镇的角度来看，建制高配为副科级、编制规模达6到10人的苹果产业管理工作服务站，不仅为乡镇苹果产业发展工作提供了数量可观的人员支持，更在工作人员的专业化程度、知识水平与技术能力上实现了很大提高。此外，乡镇果站行政上归属乡镇，业务上归属指挥部办公室（苹果产业管理局）的双重领导模式，实际上也在一定程度上发挥着“钦差大臣”的指导与监督职能。
对苹果市场软环境建设的关注是洛川的又一大亮点，不同于其他两个专项管理办公室单纯的正科级建制，市场建设整治办公室的主任由副县长兼任。在访谈中笔者了解到，这样的制度设计既是出于对该工作的前瞻性认识，也是迫于市场环境建设中的固有压力。20世纪90年代，经常发生有执法权的部门对果商“雁过拔毛”，导致部分生意被分流。县领导认识到危害性之后，对市场建设整治办公室进行高配设置，并且要求公安、法院、工商等部门的负责人在办公室兼任副主任。一方面，破坏市场软环境的合法伤害行为往往发生于专项执法活动中，具有较强的隐蔽性与专业性，系统内部人员监管，可以做到准确识别和有力遏制。另一方面，县级政府的公安、法院等部门人员规模较小，属于一个熟人圈子，部门负责人承担市场环境建设的职责，其他同事在一定程度上出于照顾面子，也会更加配合工作的开展。
总的来看，洛川县的苹果产业行政推动、管理和服务体系相当于将果业管理局提升扩大为正县级建制，县委书记担任局长，其他县领导任副局长，各个办公室也都相应地上提一级，并且在每个乡镇都设立了派驻机构。洛川苹果产业种植规模、生产能力、技术水平和品牌影响力的专业化，是以政府管理专业化为先行条件实现的。
作者单位：bat365在线平台网站光华管理学院
