王之 田文佳 张庆华

本期观点概览

• 本研究以2007年我国工业用地市场的“最低价政策”为切入点，利用最低价在区县间的差异，使用双重差分模型来考察这项政策对地方经济增长的影响。

• 在受最低价政策约束的区县里[1]，最低价标准每提高100元，区县范围内夜间灯光强度平均下降约2.6%。机制分析显示，“过高”的工业用地出让最低价阻碍了新企业的进入和已有企业的扩张，抑制了区县内第二产业的发展，进而对地方经济增长产生了负面影响。该不利影响在东部地区、高第二产业的区县更为显著。

• 然而，工业用地出让最低价对经济基础较好、用地需求旺盛的区县经济发展的影响并不显著。

   改革开放以来，土地的利用和开发在我国工业化、城市化进程中发挥了核心作用，土地要素市场改革是促进经济持续增长的重要推力。然而，土地资源配置的低价引资模式虽在一方面促进了地方产业集群和集聚经济的形成，但也带来了工业用地以粗放的方式过度扩张的问题，这催生了针对工业用地配置效率的改革措施。其中，2007年针对工业用地市场出台的最低价政策是工业土地要素市场改革的关键举措。本研究以该政策出台为节点，使用全国区县数据，系统地考察工业用地最低价政策对地方经济增长的影响和机制，通过全面、准确地评估这项改革措施对地方经济增长的影响，为进一步优化政策提供参考。

一、研究背景

   为遏制工业用地压价竞争、低成本过度扩张，提高土地利用效率，2006年12月，国务院及原国土资源部发布实施《全国工业用地出让最低价标准》，规定了2864个县级行政区的工业用地等级和相应的最低价，要求自2007年1月开始，工业用地的出让价格原则上不得低于各区县的最低价标准。该政策的初衷在于提高工业用地出让价格，促进工业企业节约、集约用地，进而推动地方工业产业升级和结构调整。土地交易数据显示，2007年前后，工业用地平均出让价格从不到100元/平方米跳涨到超过200元/平方米。

 在对最低价政策对地方经济增长的影响的研究中，一方面，文献发现最低价政策降低了工业用地出让补贴，提高了新进入企业的产量和生产效率，并促进了工业的区域转移；但另一方面，文献也发现最低价降低了工业企业的拿地需求，导致了土地交易数量和成交面积的萎缩。值得注意的是，在招拍挂取代协议成为工业用地主要出让方式的背景下，出让最低价政策对不同区县的影响并不相同。在用地需求相对旺盛的区县，市场均衡价格大多高于最低价标准，即最低价政策对于这些区县的工业用地出让并不具有约束力。但对于市场均衡价格低于或等于最低价标准的区县，地方政府往往会选择以最低价出让土地，此种情况下的土地交易量会随着最低价标准的提高而下降。换言之，在这些区县，最低价政策对于工业土地出让具有约束力，过高的最低价标准对地方经济增长可能会产生负向影响。

二、实证研究

（一）最低价政策与区县经济增长

1. 研究方法

   区县级夜间灯光强度与第二产业GDP之间高度正相关，夜光强度能够很好反映地方工业发展水平。因此，本研究采用美国国家海洋和大气管理局发布的全部夜间灯光数据来度量各区县在2002-2013年间的经济增长。

   由于不同区县受政策影响程度不同，本研究结合工业地块成交价格数据和对应区县的最低价标准来识别受政策约束和不受政策约束的两类区县，并通过回归分析分别考察最低价标准对这两类区县夜间灯光亮度的影响。本研究将2007-2015年中工业土地交易实际出让价格等于（或获特批低于）政策最低价的受约束地块多于总交易地块50%的区县定义为受最低价约束的区县，此类区县占约占样本1/3；其余区县为不受最低价约束的县域，约占样本2/3。

   在此基础上，本研究选用双重差分模型，在对区县与年份特征进行控制的基础上，从政策发生前后和各区县最低价标准两个维度，对2007年最低价政策的实施对地方经济增长造成的影响进行了探究。

2. 实证结论

   回归结果显示，最低价政策仅对受最低价约束区县的子样本有影响。对这些区县，最低价的提高显著降低了曲线的夜间灯光强度，具体来看，区县最低价每提高100元，该区县范围内的夜间灯光强度平均下降2.6%。而对于不受最低价约束区县的子样本，最低价的提高对其夜光强度的影响程度较小并且在统计上不显著。[2]

   以上结果意味着，对于部分区县，最低价政策的制定并没有充分考虑当地经济发展水平，过高的工业土地出让最低价可能阻碍了工业发展，对地方经济发展产生不利影响，这也提示政策存在进一步优化的空间。