政府的财政收入主要来自公民缴纳的税费，支出则用于政府运行、国家安全和公共服务。对政府财政收支进行审计，是国家治理在经济方面最具有代表性的治理事项。2016年6月29日，审计署审计长向第12届全国人大常委会作《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。近年来审计长每年都向全国人大常委会作《关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，体现了国家治理在财政资金方面的加强，并促进财政收支规范化。

财政审计是国家审计的核心任务

在市场/商品经济环境里，但凡“家庭”都有本收支账：小家庭（居民户）有，中家庭（企事业单位）有，大家庭（国家—政府）同样有。当然，尽管都叫“收支账本”，内容性质未必完全相同。、

现实社会中很少有居民家庭编制严格意义上的“家庭账本”（特指按照权责发生制、采用复式记账方法登录的账本体系，而非简单的现金收支流水记录）。企事业单位则一定编制真正的“财务报告”，必要的话还经过独立专业审计。至于中央及地方各级政府，“收支预算、收支账目”是一定有的，可是要问是否属于严谨的“国家账本、财务报告”，是否经过严格审计、由谁进行审计，则存在不确定性。

每年2—4月，是我国各级经济主体的“年度报告季节”。年报要做的具体工作，包括承前、启后两大类事项。承前是总结和决算前一年，启后是编制计划和预算下一年。在微观经济层面，上市公司按顺序先后召开审计委员会、董事会、股东大会，审议和披露财务报告、年度报告，审议和通过公司的前一年度决算报告和下一年度预算方案。

在宏观经济层面，各级人民代表参加“两会”评议国事，最为重要的事项就是审查和通过政府财政决算报告和预算方案。对财政资金进行审计，直接针对财政决算以及收支过程，而财政预算是财政审计的基础。对此，《中华人民共和国预算法（2014年修订）》第86条明确规定，“国务院和县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况”；第89条规定，“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”。

政府审计尚存在改进空间

国家治理机制中的政府审计体系，功能在于预防、揭示和抵御弊病，即“免疫系统”功能。

我国政府审计机关队伍虽然据称有8万多人，但面对各级政府机构以及数以百万计的企事业单位，只能采取抽查审计方式开展审计监督、绩效评价工作。即使对国务院直属50—60个部委的预算资金使用，每个部委被抽查审计一次也需要间隔若干年，非但政府审计制度无法针对全过程（事前、事中、事后）实施严格审计监督，甚至存在大面积政府审计盲区。后果就是，发生、存在和累积的各种违规违纪问题在所难免。譬如，政府采购混乱、腐败频发等，导致公共资金和纳税人税费严重浪费；预算编制简单随意、水分颇大、预算松弛、收支虚假，导致公共资金和纳税人税费的严重浪费；迫于完成预算及行政绩效的压力，宽松的财政预算导致各级政府和事业单位出现年底突击大花钱现象，加剧资源浪费程度。再譬如，多年实践中针对国资委直辖的一百多家中央企业，以及其他中央政府机构直属的公司企业，审计署只能隔三岔五地对其中的一小部分进行领导干部经济责任审计。而对于中央企业越来越大的境外投资，以及中央部委所属的众多海外企业或机构，审计署几乎只是近年来才有所涉及。须知，存在对国有企业巨额资产进行审计的大量空白点，并不符合法律规定的审计机关的要求和职责。

我国目前的审计监督制度，奠基于宪法第91条、第109条。自1983年以来，以审计署和地方审计厅局组成的政府审计系统，对改革开发和经济社会发展作出了杰出贡献。这种行政型审计模式下的政府审计机关（审计署、厅、局），接受同级政府的领导，在一定时期内符合国情。但随着时代发展和政治、经济体制改革，国务院各部门体系都已经发生或正在进行着深入变革，且成效显著。在这样的背景下，行政型审计模式的弊端日益突显，优化设计和完善国家审计制度势在必行。

从政府审计到国家审计

政府审计（Government Audit）是一个国际通用概念，在汉语语境中则有些特别。从汉语语义学解析“政府审计”，可以有两种理解：一是对政府进行审计，二是政府进行审计。政府进行审计，意味着政府作为审计行为主体，对他人实施审计。对政府进行审计，意味着政府是被审计对象，是审计行为客体。可见，两种理解下的“政府审计”，在实践中存在着本质性差异。

世界上一百多个国家实行的政府审计模式，可归纳为四类：立法型、司法型、行政型，以及介乎于三者之间的独立型。应该说，不论采用什么类型的审计模式，政府审计体系的实质和功能都一致：监督和审计政府，评价政府对“公民—政府”之间的“委托—受托”关系是否正常，以及评价政府受托责任的履行结果如何。目前我国的各级政府审计机关，属于典型的行政型模式，即在各级政府体系内设置审计机关（审计署、厅、局），审计机关开展审计工作，很大程度属于政府体系内部审计（对同级、对下级）。

政府审计的原理基础是“公共受托责任关系”。中国要建设“审计免疫系统”，政府审计机关面对这一艰巨任务，长期看要从法理基础入手加以调理。真正的政府审计，审计执行人对公民负责，应该相对独立于政府，而不应当是政府本身。

我国实现“政府实施审计”向“对政府进行审计”的转变，可以有两种路径。一种是修改宪法相关条款，重新设计政府审计机制。另一种是在宪法框架内实现改革的路径。前一种路径是政治路径，修订宪法是国家大事、国家工程，不可能因某一个方面而修订，所以短时间内难以实现。后一种路径则是对当前政府审计体系实施改革。目前普遍使用的“政府审计、国家审计”两个概念，都只是专业术语、工作概念，缺少法理基础。本文建议在法理意义上放弃政府审计概念，推动“国家审计”概念入法。首先，“国家审计”要写入即将开始修订的《审计法》，未来还要写入宪法。“国家审计”概念入法，要从一开始就定义清楚，其是指对政府进行审计，而不是政府进行审计；进而继续明确，怎样落实国家审计。

转载自：中国社会科学报