bat365在线平台网站光华思想力社会信用体系课题组

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会信用体系建设。习近平总书记强调，要推动建立各地区各行业个人诚信记录，强化应用，奖惩联动，使守信者受益，失信者受限。李克强总理指出，社会信用体系建设要坚持应用导向、立法先行。栗战书委员长要求，要依法加强对失信被执行人的信用监督、威慑和惩戒。

近年来，我国社会信用体系建设取得重要进展。《征信业管理条例》、《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》等顶层设计文件陆续出台，统一社会信用代码基本实现全面覆盖，全国信用信息共享平台开始形成，信用联合奖惩机制初步显现威力，以信用监管为基础的新型监管机制正在建立。但必须看到，信用立法滞后已成为最大的制约因素。信用信息“孤岛”难以打破，信用奖惩机制依据不足，信用服务市场发展不规范、不充分等问题亟待立法解决。

聚焦加快信用立法，2018年10月至11月，国务院参事徐宪平同志牵头，会同国家发改委财金司、国家公共信用信息中心、全国人大财经委、司法部和北大光华学院相关人员，对广东、贵州、湖南、浙江、江苏、上海等省份开展深入调研，并委托国家发改委派驻美、德、日中国使馆同志就国外信用立法组织调研，现提出如下看法及建议。 

一、信用立法的重要性和紧迫性

目前，我国经济社会生活中信用缺失现象突出，严重危害经济健康发展和社会和谐稳定。加快信用立法，已成为建设中国特色社会主义的一项十分重要和紧迫的任务。

一是完善社会主义市场经济体制的重大举措。市场经济是信用经济。社会信用体系是社会主义市场经济体制的重要组成部分，是促进市场公平竞争的必要条件。近年来，互联网金融“P2P”平台爆雷、长春长生疫苗造假、影视明星偷税漏税等一系列严重失信事件，造成恶劣的社会影响和巨大的经济损失。据有关部门披露，我国年签订合同40多亿份，履约率仅为50%左右，每年因诚信缺失造成的经济损失超过6000亿元。这充分表明，加快信用立法，优化信用环境，维护市场经济秩序，势在必行。

二是促进经济持续健康发展的现实需要。现阶段我国经济发展正处在爬坡过坎的关键时期，外有中美经贸摩擦的冲击，内有经济转型升级的挑战。实践证明，完善的信用体系，可以有效降低市场交易成本，防范经济金融风险，增强内生发展动力，特别是在扩大居民消费、发展普惠金融、服务中小企业、改善市场监管等方面作用显著。比如，中小微企业融资难、融资贵一直是个突出问题。数据表明，2018年末，全国中小微企业约为3460万户，有贷款余额的小微企业约为1644万户，占比仅为47.5%，贷款余额33.28万亿元，仅占贷款余额的23.8%。主要原因是小微企业无抵押、无担保，又无完整的信用信息记录，风险难以预测和防范。

三是推动形成全面开放新格局的必然要求。本世纪初，当时的世贸组织总干事穆尔曾经尖锐地指出：“中国加入世贸组织后，从长远看，最缺乏的不是资金技术和人才，而是信用，以及建立和完善信用体系的机制。”在对外开放中，无论是“引进来”还是“走出去”，契约精神不强，不按合同履约，不讲商业道德，不正当竞争，不信守承诺，侵犯知识产权等信用问题突出。不仅影响了对外招商引资，而且削弱了国际竞争能力，损害了国家荣誉和形象。全方位对外开放，必须营造法制化、国际化、便利化的营商环境，而信用环境是营商环境的重要标志。

四是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。早在2003年，习近平总书记在浙江工作期间，就提出建设“信用浙江”。他指出：“人而无信，不知其可；企业无信，则难求发展；社会无信，则人人自危；政府无信，则权威不立”。从个人、企业，到社会、政府，各方面各领域的良性发展和持续运转，信用皆是不可或缺的重要支撑。实现国家治理体系和治理能力现代化，不仅要建设法治国家，法治政府、法治社会，而且要建设信用国家、信用政府、信用社会。

二、信用立法的国际经验和我国实践

从国际经验看，西方发达国家信用体系发展历史较长，信用立法体系完备，有一些方面值得我们认真研究和借鉴。主要做法和特点如下：

一是信用法律规范范围并无一定之规。主要根据本国经济社会发展需要而确定。美国信用立法规范的范围较宽，涉及个人或企业的各类信用信息，如公民入学、就业、消费、信贷、纳税等活动信息都会被记录，政府信息原则上都要公开，不公开及保密是例外；法国、德国等欧洲国家信用规范的范围较窄，仅限于个人和企业的信贷信息；日本的信用相关法规最早是为了规范民间借贷行为制定的，后拓宽到商业生产交易、知识产权保护、环境保护、工程发包等失信行为多发领域。

二是适应不同征信模式进行立法规范。征信是信用体系的基础。征信模式究竟是市场主导，还是政府主导，现在没有统一的规制。目前国际上主要四种：市场主导模式，以美国、英国为代表，以私营征信为主；政府主导模式，以法国、比利时为代表，以公共征信为主；行业协会模式，以日本为代表，会员制下的同业征信；混合征信模式，以德国、韩国、新加坡为代表，公共征信与私营征信并行。适应不同征信模式，这些国家采取统一立法、分散立法、行业自律等方式进行有针对性的法律规范。

三是注重平衡信息公开与保护之间的关系。西方发达国家普遍通过立法划清“三个关系”：即划清信息公开和保护国家机密的关系，划清信息公开和保护企业商业秘密的关系，划清信息公开和保护个人隐私权的关系，规范信息的采集、加工、披露以及信用产品的生产和使用等行为。在此框架下，对政务信息公开、企业法人信息公开作出强制规定。

四是立法构建严格有效的信用奖惩制度。美国的《公平信用报告法》规定，偷漏税和刑事诉讼记录保留年限为7年，破产记录保存10年，优良信用记录会被永久保留。在德国，企业作为债务人如不能按期结清债务，地方法院将对其记录并予以公布，该企业在3年内不能享受银行贷款、分期付款等信用消费。英国信用管理机构公示和保存的失信行为记录时间可达6年，一次逃税将会导致账目的全面彻查，最终被处以几倍甚至几十倍的罚款。

从我国实践看，党的十八大以来，随着社会信用体系建设的加快推进，在国家和地方两个层面开展了信用立法的积极探索。

在国家层面，实行顶层设计与重点突破相结合。一方面，党中央、国务院出台了一系列重要的制度性、规范性文件。2014年出台的首部《社会信用体系建设规划纲要》，明确全面推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。2016年出台《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》、《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。另一方面，在一些较为成熟的领域推进信用法规建设以及加强政务诚信、个人诚信体系、电子商务领域诚信建设等指导意见。2013年以来，国务院出台了《征信业管理条例》、《企业信息公示暂行条例》，最高人民法院制定了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》、《关于限制被执行人高消费的若干规定》，为下一步信用立法积累了经验，奠定了基础。

在地方层面，鼓励信用立法“破冰试水”。陕西、湖北、上海、河北、浙江等5个省市先后出台了地方性信用法规，贵州、广东两省的社会信用条例正在公开征求意见。现有地方信用立法形成的共识有如下几点：一是明确社会信用体系建设主管部门，避免“多龙治水”；二是立足全面综合立法，覆盖信用建设各个方面；三是确立信用信息服务平台的法律地位，推进全国信用信息归集与共享一体化；四是规定个人信用信息采集范围，保护个人信息安全；五是建立联合奖惩机制，制定联合奖惩措施；六是推行告知承诺制，完善信用监管流程；七是规范信用服务机构发展，培育信用服务市场；八是弘扬诚信文化，营造信用环境。调研中，各地一致呼吁，国家层面没有统一的信用立法，地方难以据此制定具有法律约束力的规定，当务之急要加快上位法的制定。

三、信用立法的基本构架与重点难点

综上所述，加快信用立法，完善信用体系，刻不容缓，大势已成。结合前期研究和实践的成果，信用立法的基本构架已经成熟，主要内容：一是总则，包括立法目的、社会信用定义、适用范围、基本原则等；二是信用信息的归集、公开、共享、查询与应用等，包括信用信息的分级分类、目录管理等；三是信用激励与约束，包括法律依据、应用清单、认定标准及奖惩措施等；四是信用信息主体权益保护，包括知情权、异议权、救济权、消除权、修复权等各项合法权益等；五是信用服务机构与信用服务市场，包括机构类型与性质、准入标准、监管机制；六是法律责任，包括信用信息提供主体、信用管理部门、信用服务机构等相关利益方的法律地位及责任。

在调研中，我们深感信用立法工作复杂而艰巨。无论是法律界、还是国家部门、地方政府，在一些重点难点问题上，尚未形成共识，存在较大争议，需要深入研究论证。

一是信用立法的目的问题。有的认为是减少信息不对称，降低市场的交易成本；有的认为是让更多的人诚实守信，建设“信用社会”、“信任社会”；有的认为首要目的是保护个人隐私权，保护个人自由，限制政府获取公民信息的权力；有的认为是创新社会治理，更严格、更有效地惩戒各种失信行为；有的认为是打破“信息孤岛”、信息壁垒，实现信息互联互通、开放共享，培育新经济、新业态；有的认为是推动公共信用信息与商业信用信息、金融类信用信息与非金融类信用信息的融合，更加完整地、更加真实地反映信息主体（法人或自然人）的实际信用状况，如此种种，究竟何为根本目的？需要认清和理顺。

二是信用定义中的道德、违法、失信三者关系问题。信用涉及道德层面内容，但不等同于道德，信用记录不是一个框，什么都可以往里装。如何防止信用档案演变成道德档案？违法与失信容易混淆，中间存在罚则不明的灰色地带，违法与失信行为如何区别？轻微违法是否等同失信行为？失信行为有性质、程度之分，是不分青红皂白都戴上一项“黑名单”的帽子，进行打包式评价，还是通过信用评估，识别信用状况，划分信用等级？这些概念、边界应该清晰。值得一提的是，美、英、德、日、韩等国都没有“信用黑名单”制度。他们采取中性的称呼，比如，英国称为“失信行为记录”，德国称为“债务人名录”。

三是信用立法规范范围的“宽”、“窄”问题。目前我国社会信用体系涉及政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等四大领域，包含的内容是国际上最宽泛的。这给立法规范带来较大的难度，也是地方立法实践中遇到的一个颇为头痛的问题。国家层面立法是采取“宽”口径，还是“窄”口径？调研中了解到主要有三种观点：第一种，涵盖完整的四大领域；第二种，包括商务诚信、社会诚信和部分政府诚信，地方立法较多采用这一范围；第三种，侧重商务诚信。三种看法各有各的道理，要做一个研判。

四是信用信息公开与信息主体权益保护平衡问题。建立信用体系，首先要求信用信息须归集、公开和共享。但信用信息的自由流动将对保护国家机密、商业秘密、个人隐私带来冲击。特别是现阶段个人隐私保护十分薄弱，个人信息大量泄漏，甚至成为私下交易的商品，网上肆无忌惮的“人肉搜索”成为常态，形成一种“网络暴力”。在信用立法中，如何平衡、规范信用信息公开与保护的关系？是按照最小化的原则，还是最大化的原则归集、开放个人信用信息？是不是各级都要设立信用信息共享平台，还是只限于国家、省（市）两级？需要结合国情、民情，妥善处理好“公权”与“私权”的关系，限制“公权”，保护“私权”。

五是失信惩戒与联合惩戒机制的争议问题。失信惩戒是信用体系的核心支撑，联合惩戒是信用建设的重要抓手。失信惩戒、联合惩戒是否属于行政处罚？是否构成二次行政处罚？是否已经被泛化？在调研中对此争议较大。失信惩戒有三种手段：司法性惩戒、行政性惩戒、市场性惩戒。事实上，对失信行为的联合惩戒已经在一定程度上渗透到行政许可、行政处罚、行政强制等制度之中，成为一种统治性很强、集成度很高的新型行政制裁的类型，比如，限制“老赖”乘坐飞机、高铁，限制失信被执行人发行公司债券等。还有，在互联网平台上市场自发形成的信用机制以及由此产生的声誉机制，政府如何进行规制。这在信用立法中必须明确遵循的原则和程序规则。既要赋权，也要限权。

六是公共信用服务机构与商业信用服务机构的协作互补问题。前者具有公益性，由政府主导，主要征集和使用公共信用信息，带有强制性质；后者具有盈利性，由市场主导，主要征集和使用商业信用信息，通过合同、协议和互联网平台等方式展开。目前，企业和个人的金融信用信息，由人民银行征信中心征集，非金融的公共信用信息由国家发改委公共信用信息中心征集。互联网平台公司拥有海量的消费者、企业、商户的信用信息。阿里巴巴属下的芝麻信用拥有9亿用户，腾讯的微信支付月活跃用户达到8亿，京东金融拥有4亿个人用户、20万中小企业用户和800家商户，百度拥有3亿个人用户。如此庞大的用户群和宝贵的数据资源，对公共征信极具互补性。在信用立法中，应按照发挥政府与市场双重作用的原则，给予其应有的法律地位。

七是信用立法与相关法规的衔接问题。现行与信用相关的法律法规散见于多部法规之中。比如，诚实信用原则，在民法总则、合同法、消费者权益保护法等法律中有所体现。个人信息和隐私保护，在宪法、刑法、行政处罚法、网络安全法等法律中都有规定，全国人大已将《个人信息保护法》、《数据安全法》列入立法规划一类项目。企业信息采集和使用在公司法、统计法、征信业管理条例、企业公示信息暂行条例等法规中也有明确。政府信息公开条例早已出台，去年已作修订。这些法规既为国家综合信用立法打下了重要基础，同时也要求二者要相衔接，不能相冲突，要统筹兼顾。

八是国家立法和地方立法的互补问题。我国是一个拥有56个民族、超过13亿人口、区域之间经济社会发展差异十分明显的大国。不少省份经济规模和人口、面积都相当于西方一个大国。目前地方信用立法已经取得突破，积累大量经验。我国信用立法可以借鉴国际经验，采取国家立法和地方立法两种模式。国家制定一部信用法，鼓励和支持地方按照上位法，结合当地实际制定地方性信用法规。前者可以稍粗一些，给地方立法留出空间，后者可以更细一些，体现差异性、针对性，两个层面相互补充，相互促进。同时，逐步推进分业立法和行业自律，以丰富中国特色的信用法律法规体系。这应该是一个方向，一个选择。

九是统一监管与分散监管的协同问题。信用监管是构建规范有效的信用体系的重要保障。信用体系是一个庞大的、复杂的系统工程，涉及个人、企业和政府各类信用信息的管理、信息主体权益的保护以及信用服务市场的培育。一方面，要树立统一监管的权威，避免“多龙治水”，明确监管部门，强化监管职责，像防范金融风险一样防范信用风险。另一方面，要发挥分散监管的作用，实行分级分类监管，实行事前事中事后的全程监管，推动跨区域、跨部门、跨行业的协同监管。通过省级地方政府、行业主管部门、行业商会协会既分工又协作的联合监管，通过大数据技术的深度监管，形成纵横交织、靶向精准的信用监管格局。

四、加快信用立法的几点建议

综合上述，我们认为必须加快信用立法，现提出四点具体建议。

一是把信用立法列入第一类立法项目。鉴于信用顶层立法的重要性和紧迫性，以及各个方面的工作基础，加快信用立法进程的条件已经相对成熟。目前，《中华人民共和国信用法》（暂定名）已列入十三届全国人大常委会立法规划，为第三类立法项目，建议提升立法层次，将其列入第一类立法项目。

二是深化信用立法重点难点问题研究。对于信用立法中面临的一些重大问题，特别是存在较大争议的难点问题，建议由国家发展改革委牵头，列出一批研究课题，组织有关部门、地方政府、高校、智库等研究机构、法律界学者、专家等和互联网平台公司、商业性信用服务企业进行深入研究，形成系统的研究成果。

三是抓紧形成信用法案草案文本。在深入开展重大问题研究的同时，建议抓紧组织相关方面，着手研究起草研究信用法案草案文本，形成两个以上主要文本，充分听取意见，逐步形成各方认可的法律框架。

四是建议党中央、国务院出台《关于加强社会信用体系建设的指导意见》。信用立法客观上需要较长时间，而当前快速推进的社会信用体系建设亟需更加权威、更加有力的顶层指导和依据。建议在加快信用立法的同时，由社会信用体系建设牵头部门会同有关方面，抓紧起草《关于加强社会信用体系建设的指导意见》，以党中央、国务院名义印发，明确社会信用体系建设的指导思想、基本原则、重点任务和重大举措。

调研组成员：徐宪平、张春、门立群、王翊亮、阎豫桂、周雨、余里彪、白惠天、曾敬诚