张建君 李景理
一、引言
领导干部在我国的社会经济发展和各项事业中发挥着重要的作用，正如习总书记指出的：“治国之要，首在用人。”因此，将适合各项事业需要的、具备一定特点和经历的领导干部选拔出来并任用在合适的工作岗位上意义重大。为此目的，了解目前领导干部的状况以及存在的问题对于改进干部人事管理非常必要。通过对1993年至今各地市（包括地、市、盟和州等）书记（下称市委书记）和市长（包括行署专员、州长和盟长，下称市长）的任期、认知来源、教育背景、工作经历以及职业发展的变化进行描述分析，总结不同时期该干部群体的基本特征，并揭示存在的挑战和问题，鉴往知来，为改进新时期干部的调配任用提供建议。
课题组将1993年至今大致划分为三个时期，1993年至2002年，2003年至2012年，2013年至今（截至2020年8月）。基于公开的、可获得的官方资料，如人民网地方领导资料库、经济网地方党政领导人物库以及各地区的官方网站，获取这三个时期地市书记和市长的信息。
二、地市干部特征和经历
总体而言，1993-2002年间上任的市委书记和市长分别有795人和858人，上任时的平均年龄为48.56岁和46.86岁；2003-2012年间的上任的市委书记和市长分别有864人和961人，平均上任年龄为49.94岁和47.67岁；2013年以来上任的市委书记和市长分别有648人和649人，平均上任年龄为52.27岁和50.29岁。三个时期的少数民族干部（包括书记和市长）分别占比9.67%、11.49%和11.13%，女性干部占比2.89%、5.6%和4.25%，具体见表1。
表1.不同时期干部基本特征
时期 |
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
职位 |
书记 |
市长 |
书记 |
市长 |
书记 |
市长 |
官员数量（位） |
795 |
858 |
864 |
961 |
648 |
649 |
上任均龄（岁） |
48.56 |
46.86 |
49.94 |
47.67 |
52.27 |
50.29 |
最小年龄 |
37 |
32 |
38 |
35 |
42 |
38 |
最大年龄 |
60 |
59 |
58 |
56 |
59 |
59 |
少数民族干部数量 |
50 |
95 |
70 |
139 |
45 |
99 |
女性干部数量 |
14 |
31 |
37 |
65 |
26 |
29 |
注：任期跨越两个时期的干部，在统计干部特征时被归入前一个时期，下同。
下文将从任期、任职来源、教育程度和专业背景、职能背景以及职业发展方面具体描述。
（一）任期
任期为领导干部在某一职位上任职的时间长度。三个时期地市主要领导的任期情况如表2所示。
表2. 不同时期地市领导任期情况
时期 |
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
职位 |
书记 |
市长 |
书记 |
市长 |
书记 |
市长 |
平均任期（月） |
46.62 |
39.75 |
44.61 |
42.05 |
25.11 |
26.68 |
最短任期 |
4 |
2 |
2 |
2 |
1 |
5 |
最长任期 |
128 |
130 |
105 |
136 |
70 |
63 |
注：任期的统计只包括那些现已离开该职位的干部。
可以看出，除了2003-2012期间市长的任期较前一时期有所延长外，总体而言三个时期干部任期依次缩短，地市干部的流转速度明显加快（尤其是2013年以来）。三个时期的最短任期均为半年以内，通过对这些个案的观察发现，任期较短的官员多数得到提拔重用。
（二）任职来源
地市市委书记或市长的来源分为以下几种：由本市晋升（如由副市长晋升市长，或由市长晋升为书记等）；由本省其他地市调任；由省厅部门调任；由外省调入；由中央部委下派。不同时期的干部任职来源构成情况如表3所示。
表3.不同时期地市领导任职来源构成（%）
|
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
本市 |
48.71 |
44.73 |
36.90 |
本省外市 |
22.07 |
27.39 |
29.22 |
本省政府 |
25.68 |
25.90 |
29.07 |
外省 |
2.66 |
0.94 |
4.03 |
中央 |
0.89 |
1.05 |
0.78 |
注：书记和市长合并统计。
由表3可以清晰的看出，随着时间的推移，本市上任的干部比例逐步下降，来自省内其他地市和本省政府的比例稳步上升，2013年以来地市领导干部跨省交流的比例明显上升。
（三）教育程度和专业背景
课题组将教育程度分为本科以下、本科、硕士和博士，统计不同时期干部的教育程度，同时也考察了干部的海外留学或进修经历，结果如表4所示。显而易见，干部教育程度稳步提高，高学历的比例上升尤其显著，具有海外留学或进修经历的比例也快速增长。
表4.不同时期地市领导教育程度（%）
|
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
本科以下 |
11.11 |
3.29 |
0.63 |
本科 |
34.10 |
18.37 |
14.07 |
硕士 |
46.59 |
59.41 |
61.61 |
博士 |
8.20 |
18.93 |
23.69 |
海外经历 |
4.53 |
10.67 |
14.35 |
此外，课题组比较了不同时期干部的学科背景差异，将他们的本科专业进行统计，结果如表5 所示。其中管理学、经济学、法学等专业比例稳步上升，而文学（中文）、历史、农学、哲学、工学等专业的比例则逐步下降。
表5.不同时期地市领导本科专业占比（%）
|
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
文学 |
14.86 |
12.58 |
9.86 |
法学 |
10.29 |
11.22 |
12.38 |
管理学 |
11.54 |
15.65 |
15.76 |
教育学 |
1.37 |
2.72 |
3.19 |
经济学 |
13.71 |
13.37 |
14.70 |
军事学 |
0.00 |
0.29 |
0.19 |
历史学 |
3.54 |
2.86 |
2.03 |
农学 |
6.63 |
6.86 |
5.80 |
医学 |
1.26 |
1.00 |
1.06 |
哲学 |
3.20 |
3.79 |
2.80 |
工学 |
25.03 |
22.59 |
22.24 |
理学 |
8.57 |
7.08 |
9.96 |
注：有多个专业的以全日制为准，都是全日制的以学习时间最早的为准。
进一步，将文学、历史和哲学归类为人文学科，将法学、管理学、经济学、教育学等归为社科学科，将理科和工科合并为理工学科，将军事学、农学和医学单独列出，从而将不同时期干部的本科专业进行梳理归类，结果如表6所示。可以看出，人文学科的干部比例逐渐降低，社科学科的干部在三个时期中都占最大份额，而且比例稳步上升，理工学科干部比例除了2003-2012期间稍低外，其他时期大概保持在三分之一左右。
表6.不同时期干部本科专业类型占比（%）
|
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
人文 |
21.60 |
19.23 |
14.70 |
社科 |
36.91 |
42.96 |
46.03 |
理工 |
33.60 |
29.66 |
32.21 |
医学 |
1.26 |
1.00 |
1.06 |
农学 |
6.63 |
6.86 |
5.80 |
军事 |
0 |
0.29 |
0.19 |
（四）职能背景
职能背景是指某领导干部曾经工作过的主要职能部门，影响该领导干部的认知偏好、能力构成和经验范围。课题组选取地方政府几个代表性的职能部门经历：经济部门、司法和监察部门、组织部门、环保部门、共青团、主要领导干部（地市级市委书记和市长及此级别以上）的秘书经历。其中经济部门包括经济工作相关部门，如发改委、财政、商务等部门，司法和监察部门包括公检法司等司法部门、纪检和监察部门。结果如表7和图1所示。
表7.不同时期干部职能背景（%）
|
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
经济 |
18.89 |
27.03 |
31.31 |
司法和监察 |
8.76 |
11.11 |
19.74 |
组织 |
20.31 |
24.31 |
25.87 |
环保 |
4.27 |
6.03 |
8.70 |
团委 |
25.46 |
29.74 |
24.86 |
秘书 |
28.99 |
29.68 |
41.34 |
可以看出，与几十年来以经济建设为中心作为党和国家的核心任务的根本要求相一致，具有经济部门工作经历的干部在各个时期都占相当大的比重，并且比例越来越大；随着环境保护工作的加强，具有环保部门工作经历的干部比例也逐渐升高；反腐的推进也使得具有司法和监察部门工作经历的干部比例稳步攀升。此外，曾担任过领导干部秘书的干部比例总体上有上升的趋势，具有组织部门工作经历的干部比例2003年以来基本稳定。
图1.不同时期干部职能背景变化
除了以上几种主要的职能部门外，课题组同时考察了军队、高校和企业工作经历，比较不同时期构成的变化，情况如表8所示。显而易见，具有军队工作经历的干部比例逐渐下降，而具有高校工作经历的干部比例却稳步提升，凸显了干部任命的“知识化”，具有企业工作经历的干部比例相对稳定。
表8.不同时期干部军队、高校和企业经历（%）
|
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
军队 |
11.37 |
5.81 |
3.42 |
高校 |
12.98 |
16.80 |
20.90 |
企业 |
27.30 |
27.14 |
26.96 |
图1显示，除了极少数的职能背景外，多数职能背景的比例都在随着时间的推移而提高。这是否意味着多部门经历（或者部门经历的多样化）在近年来更受重视呢？通过对干部在经济、司法和监察、环保、组织、共青团不同职能部门以及军队、高校和企业等不同的职能部门工作经历数加总，得出干部任职职能部门数量，例如某干部曾在经济部门和司法部门工作过，在计算其职能部门多样化程度时算作2；同时计算干部任职部门的总数量，例如某干部曾在市委组织部和省委组织部工作过，则认为其工作部门数量为2，但职能部门数量则为1，即组织部门。结果如表9所示。
表9.不同时期干部职能部门数量与部门总数量比较
|
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
职能部门数量 |
1.29 |
1.48 |
1.61 |
部门总计数量 |
5.14 |
5.98 |
7.22 |
由上表可知，三十年来（尤其是2013年以来），地市领导干部任职经历的多样化程度显著提高，可见近年来对干部交流和干部综合素质的重视。另一方面，干部职能背景多样化程度的提高和任职部门数量的增多也与上任年龄越来越大和任期越来越短密切相关。
此外，研究发现，不同时期领导干部在不同地区（本研究考察地市干部，所以限定为外省）以及在不同层级（基层、省政府、中央）工作的比重如表10所示，具有外省工作经历的比例在十八大以来稳步上升；具有基层工作经历（指县级及以下）的比例有所下降，而具有省政府和中央工作经历的干部比例则有所上升，显示出二者的此消彼长。
表10.不同时期地市领导在外省和不同层级工作经历（%）
|
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
外省 |
16.36 |
14.52 |
18.64 |
基层 |
73.93 |
68.47 |
60.60 |
省政府 |
43.51 |
54.86 |
55.28 |
中央 |
3.03 |
5.83 |
6.80 |
（五）职业去向
根据市委书记和市长的下一任职位，判断属于降免、平调或晋升，其中晋升的标准为行政级别的提高或者实际权力的增长（比如由当地的市长任市委书记，或者由市委书记任副省长，由一般的地市书记或市长任重要地市的书记或市长等）。结果如表11所示。
|
1993-2002 |
2003-2012 |
2013以来 |
降免 |
10.50 |
11.27 |
9.74 |
平调 |
31.55 |
33.07 |
32.46 |
晋升 |
57.95 |
55.66 |
57.81 |
表11. 不同时期地市领导干部职业去向（%）
由上表可知，总体上三个时期地市领导的职业去向基本相似。
三、总结和基本建议
通过对过去三十年来地市主要领导干部的背景和经历的分析，可以得出以下初步结论：
第一，干部上任年龄越来越大，说明领导干部面临重新“年轻化”的挑战。如何在兼顾公平公正的同时，让优秀的年轻干部脱颖而出，成为一个新的课题。
第二，干部任期越来越短，这一方面促进了干部交流和地区之间的经验交流与合作，但任期过短对于地方社会经济发展的综合影响则需要进一步评估。
第三，干部经历的多样化（体现在部门，层级，和地区）程度逐步提高，体现了党对干部综合素质的重视，也有利于培养干部的全局观。但具有基层工作经历的领导干部比例的下降则是一个值得注意的问题。
第四，干部教育程度显著越高，同时具有高校工作经验的领导干部比例近年来也显著提高，体现了上级选用干部的理念，也突出了社会的进步和干部“知识化”的进展。
第五，干部专业背景中经济学和管理学背景的高比例，以及工作经历中经济相关工作背景的持续高比例，与过去几十年来我国以经济建设为中心的核心任务相符合。同时，具有司法监察相关工作经历和环保工作经历的干部比例的提高也与近年来反腐和环保的推进密切相关。
第六，地市主要领导中具有秘书经历的比例迅速上升。这一方面有益于干部培养和识别，同时如何避免“用亲”的嫌疑仍然是一个需要思考的问题。
