在城镇化浪潮下，中国城市的人口发展特点和趋势很值得研究。在传统的城市增长模式下，一般有齐夫定律（Zipf’s Law），即城市大小的排名对数和城市的人口对数呈现线性关系，这在西方的城市里有实证上的支持。但是中国有自己具体的国情，在改革开放以后，人口的流动使得城市的规模发展不均衡，导致齐夫定律在中国不适用。在新的城镇化浪潮下，中国的人口流动会体现怎么样的特点，地方政府的土地政策和经济政策是否对其产生了影响，人口流动对地方政府的社会政策产生怎么样的影响，这些都是城镇化浪潮下我们需要去面对的问题。
本研究基于城市发展理论，对现有的人口流动现象进行分析并且对城镇化浪潮下的人口流动进行预测。我们考虑了地方政府在人口流动过程中的作用，即地方政府在商业用地和住宅用地的供应上会进行权衡，同时土地拍卖收入占了政府财政收入以及基建支出的很大部分。我们得到的理论预测为: 在内生性的土地供给下，一个城市如果商业用地和住宅用地比例适度，则会吸引人口流入，而且这种人口流入会随着城市聚集度的增加而增加；同时，在GDP增长激励下，地方政府会倾向于用土地收入来开展大规模的基础设施建设，这进一步强化了土地供给对人口流动的影响。
结合土地数据，我们利用城市年度数据中的相关变量对此理论进行验证，并且利用理论和数据对将来的人口流动特点进行预测。实证结果表明，中国城市的商业用地供给对人口有正面的作用，而且城市的聚集效应放大了这个正面影响；另一方面，住宅用地供给反而会对城市人口产生负面影响。我们还提供证据表明，在土地分配不受中央政府的限制的情况下，地方政府分配更多的土地用于商业用途，会使大城市的人口增长速度更快。
一、中国城市人口的特点
根据2016年中国城市统计年鉴，在中国280个最大城市中，有213个城市的人口在200万到800万之间，近年来分布变得更加集中。如果我们按城市的人口排名与城市人口的对数进行绘图（即齐夫定律预测），会得到一条与直线不同的凸曲线 。图1描绘了中国和美国城市的规模分布。如图1所示，美国大都会地区的分布很好地被齐夫定律所捕获，展示了城市人口排名与人口总数对数之间的线性关系。然而，中国的城市分布与齐夫定律大相径庭。 如图1所示，城市的人口排名的对数与城市人口的对数之间是凸形关系。该图基于中国的常住人口，但是户籍人口也是相似的形状。图2描绘了2016年中国城市人口的直方图。左边是是户籍人口，右边是常住人口。我们发现城市的人口聚集在200万到800万之间。
我们认为这种现象可归因于中国独特的制度安排，即地方政府通过土地收入为公共产品提供资金，但是土地由地方政府在中央政府的监督和监管下进行分配。如果地方政府有完全的自主权，那么商业用地的供给会更多，住宅用地会相应减少，从而吸引更多的人口流入，最终导致超大城市的发展能达到其更大的最佳规模。
图一：城市大小分布：中国和美国[1]
图二：2016年中国城市人口直方图
二、土地政策对中国城市人口的影响
我们建立了一个简单的城市经济学理论模型，来构造地方政府、房地产商、居民、厂家的一般均衡，其中包含了中国独特的制度特征。具体来说，该模型假定地方政府通过土地收入来提供公共产品，包括基础设施的建设。其次，地方政府在住宅用途和商业用途之间优化分配城市土地，从而实现最大化其目标功能。因此，城市土地在人口流动中尤为重要，因为它不仅通过传统机制影响人口，而且更多的城市土地导致更多的住房供给和城市就业。我们进一步扩展了模型，允许地方政府内生地选择土地分配用于住宅用途和商业用途。
我们的研究分为两个步骤。
（一）住宅用地和商业用地对城市人口的影响
第一步研究住宅用地和商业用地对城市人口的影响。由于土地供应和人口可能是内生的，我们通过使用地方政府的财政变量作为工具变量克服了这种内生性问题。我们的结果表明商业用地供应量对城市人口有显著的积极影响，这种积极影响在具有更强聚集效应的城市中会被放大。我们还发现了住宅用地的供应对城市人口有轻微的负面影响，特别是在聚集效应较强的城市以及二线城市。
如何看待住宅用地增加反而对人口增长有负面作用呢？本研究认为有两种机制。首先，有挤出效应。鉴于土地供应总量有限，更多的住宅用地供应意味着更少的商业用地或更低的商业用地增长，这可能导致住宅用地的负面部分影响。其次，新的住宅用地的划拨导致了负外部性，包括更多的拥堵，更严重的汽车排放污染或排放。这种负外部性导致了能力相对较高的劳动力外迁。对于那些能力较强的劳动力来说，如果他们原本在二线和三线城市，那么通常会去一线城市寻找工作机会。因此，有更大聚集效应的城市应该将更多的土地分配给商业用途，这样中国的城市规模分布会更加分散，即超大城市会更多一些，而不是目前大部分集中在200万和800万之间的规模。
上述结果是关于户籍人口的研究。为了检查我们的结果的稳健性，我们同时使用常住人口进行分析。我们发现商业用地对人口的显着积极影响，但是住宅用地对人口的负面影响。这些结果与户籍人口的结果一致。
（二）地方政府的角色
第二步的研究是，检验第一步的结果是受地方政府优化行为的驱动，还是受中央政府在土地使用上对地方政府限制的影响。从理论上讲，对于聚集效应比较强的城市，他们应该把更多的土地分配给商业用途。而且，从财政角度来看，商业土地价格平均高于住宅用地价格，地方政府有动力将更多的土地分配给商业用途。但是，数据发现，城市还是会把很多土地划拨给住宅用地。我们认为，城市中的实际土地分配是对于城市来说是一个边界解（corner solution），而不是地方政府的最优解。
中国的地方政府对土地分配没有完全的自由裁量权。相反，他们受到上级政府机构的监管限制，特别是中央政府。限制性法规的一个例子是中华人民共和国住房和城乡建设部颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011 。该标准提供了详细的指导方针，认为应该将哪些土地分配给住宅，哪些土地分配给商业和其他用途。随着过去十年中国房价的快速上涨，中央政府的各个机构都向地方政府施加压力，要求增加住宅土地。近年来，这种类型的上层压力仍在继续。例如，2016年，国家发展与改革委员会正式发布《关于促进消费带动转型升级的行动方案》，其中包括敦促一线城市和部分二线城市的地方政府增加住宅用地供应量。2017年4月，住房城乡建设部和国土资源部通报省级相关政府机构要更好地管理和规范住宅土地供应，敦促他们增加面临房价快速上升的城市的住宅用地供应。2018年5月，住房和城乡建设部通过与地方政府负责土地供应和分配的官员直接对话来推动住宅用地供应的增加。
从地方政府的角度看，更多的商业用地有利于地方GDP的增加和财政收入的增加。但是中央政府对其有约束，使得地方政府，特别是在聚集效应较强的城市，分配更多土地用于住宅用途。如果没有这些限制，地区政府更有可能将更多土地分配给商业用途，少用于住宅用途。因此，如果解除限制，大城市将会变得更大，而且中国城市的规模分布将更加符合齐夫定律。我们的研究结果意味着对地方政府施加的土地分配限制可能会导致中国土地资源的错配。
三、总结和思考
总体而言，本研究着重于中国土地供应、城市聚集度和地方政策的相互作用。具体来说，本研究显示了中国的城市人口受到地方政府所依赖的独特制度安排的影响，商业土地供应对人口有显著的积极影响，但是住宅用地反而略有消极影响，这些影响在二线城市和产业聚集效应强的城市尤其明显。我们还发现地方政府的土地分配行为受到上级政府施加的限制。如果没有这种限制，地方政府会把更多的土地用于商业用途，以最大化GDP或城市的土地收入。这些限制使住宅用地相对于商业用地来讲“过度供应”，导致住宅（商业）土地对城市人口的负面（正面）影响。我们的结论是，如果解除或者放宽地方政府对土地分配的限制，地方政府将分配更多的商业用地，从而大城市的人口增长速度会更快，集聚效应会更强。从结果上看，中国城市的规模分布将更符合齐夫定律，每个城市也能达到其最佳规模，从而使得土地资源的配置更加有效。
我们的常住人口数据来自国家统计局。由于部分常住人口未进行常住人口的登记，中国城市的真实常住人口应该和国家统计局的数据有一定偏差。大数据可以比较好的解决这个问题，未来我们可以结合移动通讯和微信数据来更正人口数据，做一些拓展研究。这一类的拓展研究是有重要意义的。比如在本研究中，很大一部分未登记的常住人口是农村或小城市的农民工，他们对城市房价不太敏感；鉴于样本期间的房屋租金在中国大部分城市增长缓慢，中国的土地分配可能与这些移民的相关性较小。这也是大数据时代下丰富的信息对实证研究的促进作用。我们将对城镇化浪潮下中国城市人口的空间流动继续保持关注。
本文作者：
bat365在线平台网站光华管理学院光华思想力《中国城镇化大潮中人口的空间流动》课题组
主要成员：虞吉海，张庆华，朱国忠
[1] 图a为中国，图b为美国，应变量为城市排名的对数，自变量为人口（百万）的对数
