陈玉宇 王雨露

（接上期）

 二、城市格局

（二）城市人口展望

1. 预测逻辑

影响人口增长主要有四个因素：城市未来的人均GDP、城市的自然增长率、政策导向、历史增速。（1）结合前一部分的GDP预测，未来GDP增速越高，则该地区的人口吸引力越强。（2）在人口迁移极化背景下，城市的自然增长率对人口增长的影响程度加大，自然增长率越高的城市人口增长更快。（3）随着国家对大城市户籍制度和土地流动政策的放开，大城市特别是区域中心城市获得人口增长新动力。（4）历史增速主要反映了人口的迁移和其他未考虑的因素。（5）对于城区人口，还涉及到城镇化率：城镇化率越低，城区人口增长潜力越高；此外，也考虑了城区对其它县城人口的吸引力。

2. 城市人口增长全景图 

未来十五年，各地区的人口出现如下特征：（1）东南增长最多：人口向温暖地带迁移，高迁移高生育的广东、浙江对全国人口增量贡献率最高，分别为20%和10%。（2）中西部平稳增长：在中西部内，安徽和贵州人口增量贡献率最高，达6%。（3）东北西北流出：东三省黑龙江、辽宁、吉林的贡献率分别为-4%、-4%、-2%，西北特别是甘肃由于环境脆弱，未来人口可能流出。东北、西北和华北人口变化态势预测如下：第一，东北长期依赖老工业，民营经济不发达，经济动能不足，导致人口流出。随着年轻劳动力流出，人口更趋老龄化，人口增速进一步下降。而且人口分布高度聚集，主要向沈阳、哈尔滨、长春和大连流入，大量中小城市收缩。随着人口的流出，人均资本存量上升，同时经济增速逐步恢复，东北地区人口迁移的边际成本上升，人口净流出将逐步变少。第二，西北地区未来的经济增速放慢，加之脆弱的生态环境难以大规模承载人口，人口可能呈现流出趋势。第三，华北地区人口增速放缓，2030年后仅能维持增减平衡。

3. 城市人口：“大中小城市齐增”转变为“前100城抢夺小城市人口”

人往高处走：尾部城市依次出现负增长。到2030-2035年，前1-50的城市保持正增长，前51-100以及前101-150的城市增减平衡，其余城市人口减少。

图18 各规模城市人口增速

未来的人口竞争主要是前100城抢夺后200城人口，以及前100城内部对高端人才的竞争，而后200城内部的竞争较弱。其原因在于：（1）人口密度会向经济密度收敛，而后200城人均收入差别不大。若某地经济密度高于人口密度，则代表该地的人均收入高于平均水平。当两地人均收入差值高过迁移成本时，人口就会向高人均收入地区流动。我国不同大小城市之间人均收入差距较大，2020年前50城市人均GDP约11万元，前51-100城市人均GDP约6万元，而百名以外城市的人均GDP约3-5万元，百城以外内部差距较小。这说明前100城较后200城有更大的吸引力，而后200城内部的收入差距较小，因此人口主要从后200城向前100城流动。（2）要素市场化降低迁移成本，将推动人口从小城市向大城市流动。长期以来，我国的要素市场建设要慢于商品服务市场。“党的十九大”正式提出构建更加完善的要素市场化配置体制机制，促进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。随着政策的落地，除特大城市还有所限制外，大部分大城市开始逐步放宽落户限制、推进基本公共服务均等化。这将大大推动人口从小城市向大城市流动。过去因迁移门槛和成本过高，人口向大城市的流动受限，迁移人口可能会就近选择进入中小城市。但随着政策放开，人口会向进一步向“高处”走。

图19 人均GDP和人口增速

4. 城市人口：百城增长、集聚百城

2020年我国有243个城市人口正增长，2025年将减少至204个，2035年仅有140个。前150城人口占全国人口比例从69.6%上升到70.3%。2035年前100城人口占全国54.4%，前150占比70.3%，分别比2020年提升1%和0.7%。

图20 人口增减城市数量

图21 各TOP城市人口占比

（三）城市的扩张与收缩

未来十五年我国城市的扩张和收缩并存，将有五类扩张城市和五类收缩城市。

五类扩张城市。1.“中心城市”：在要素市场化改革下，土地和人口要素向大城市集聚阻力减少，有利于大城市发展。除北京上海会控制人口外，杭州、成都、重庆等大城市将得到大发展2.成熟“都市圈”的周边城市：当中心城市充分发展后，会向周边城市转移资源，且周边城市也能拥有整个都市圈的市场规模，产业转移和市场潜能将共同推动周边城市发展。如北京过去对周边城市产生虹吸，但随着北京非核心功能的向外转移，周边的廊坊等城市将具备较快发展的潜力。3.重大战略辐射范围内的城市：如粤港澳大湾区城市、拥有自贸港开放优势的海口。4.发掘自身自然禀赋的城市：如以便宜的电力发展大数据的贵阳、具有丰富旅游资源的三亚。5.交通条件便利的城市：如厦门附近的漳州成为厦深铁路、龙厦铁路、鹰厦铁路、福厦高铁交汇的重要枢纽地区、国家区域级流通节点城市，发展速度较快。

五类收缩城市。1.成长型“都市圈”周边城市：仍处于成长期的中心城市将会对周边城市产生虹吸，如郑州周边的焦作等城市。2.非“城市群”地区：在我国实施城市群战略后，不适合城市化的地区的发展有限，除部分边境城市需保留适当人口外，其余非城市群地区的人口可能逐步流出，如甘肃的酒泉。3.资源枯竭的城市：如大庆、伊春、鹤岗等因矿产、石油资源枯竭，经济发展后劲不足，人口外流。4.产业结构单一且产能过剩的城市：如河北保定等地依赖钢铁、煤炭、水泥等产业，在去产能和环保政策收紧下，这类城市将进入深度调整阶段。5.债务过高透支发展潜力的城市：先建城再吸引人口的“造城”运动违背经济规律，大量的新城和产业园区不能吸引足够多的人口和产业，且留下高昂的债务负担，如贵州的黔南、甘肃的白银。

三、城市化前景

（一）城市化前景：15年再增2亿人

我国城市化步子稳健，正沿欧美发达国家路径前进。世界城市化主要有欧美和拉美两种路径，欧美路径稳健，而拉美路径激进。在人均GDP达8000美元时，欧美路径城市化率大约为60%，拉美路径的城市化率则高达70%。当下我国的城市化率和人均收入的关系较合理，正沿着欧美发达国家的路径前进。

图22 城市化率（纵轴）和人均GDP（2010年不变价美元，横轴）

当前，我国进入城市化的中期，未来十五年有望再上升14%至74%。2019年，我国城市化率达60.6%，城市人口达8.8亿，农村人口5.5亿。预计到2035年，城市化率将提升至74%。城市人口将增加至10.6亿，增长近2亿人。而农村人口将减少至3.7亿人。

图23 我国城乡人口数量和城镇化率

应对老龄化带来的养老金支付冲击和扩大内需将成为我国城市化的新动因。在解决人口老龄化带来的养老金压力时，欧美的做法通常是吸收外来移民，而中国可以依靠将更加年轻、出生率更高的农村人口吸入城市来应对养老金缺口问题。此外，城市化是培育中等收入群体、扩大内需，从而实现国内大循环的关键举措。通过引导劳动力从低生产率部门向高生产率部门转移，培育更多的中等收入群体，真正实现扩大内需。

（二）城市结构：大城市更多

未来15年，我国将新增3个千万级城市（武汉、成都、南京），达9个，人口占比从12%提升到14%；新增7个五百万级城市，达18个，人口占比从9%提升到11%；新增41个百万级城市，达155个，人口占比从25%提升到27%。2020年城区人口百万以上城市有131个，预计2035年将达到182个。

图24 2015各类城镇的数量（个）、城镇人口占比和平均规模（万）

图25 2020各类城镇的数量（个）、城镇人口占比和平均规模（万）

图26 2035各类城镇的数量（个）、城镇人口占比和平均规模（万）

（三）城市发展阶段：都市圈时代

城市发展有四个阶段：城市、中心城市、都市圈、城市群。都市圈和城市群均是城市发展的最高形态，但并不是所有都市圈都会成为发展为城市群。城市的发展伴随着要素集散、产业分工和知识积累，这三者在城市发展的不同阶段呈现不同的特点。

图27 人口聚集的空间形态演变

注：借鉴张燕（2014）城市群的形成机理研究

“十三五”规划确定了我国19大城市群和2个都市圈的空间布局，“19+2”城市群覆盖全国228个城市，占全国80%的人口，88%的GDP，是我国主要人口聚集地和经济增长区。我国发展城市群的意义在于指出了适宜城市化的地区，而非所有城市群都进入协调发展阶段。我国国土面积大，但真正适宜于大规模开发、高密度聚集人口的地方很少。城市群的意义在于为我国圈定了适宜于城市化的区域，避免在不适宜大规模城市化的区域进行“人为造城”。我国城市群的跨度太大、入群城市太多、城市发展阶段不同、跨省协调困难，当前真正有条件实行城市群协同发展的地区只有珠三角和长三角地区，其次的京津冀、成渝和长江中游城市群还处于培育阶段，其余城市群则远达不到要求。我们认为对我国城市发展阶段更好的判断是“都市圈时代”。其中粤港澳和长三角处于由都市圈向城市群过渡阶
段，其它都市圈属于发展中心城市、培育都市圈阶段。

图28 中国城镇人口超过10万的城市和县城

注：颜色和大小均代表城市人口规模大小

粤港澳和长三角两个湾区处于城市群协调发展阶段，要“以圈促群”。大湾区和长三角一体化发展就是要实现城市群的协调，但真正实现协调发展非一日之功。发展这两个城市群的抓手就是都市圈，要通过发展都市圈来促进城市群发展。

而其余城市群还处于发展中心城市阶段，要“以心育圈”。从各城市群发展规划可以看出，各地普遍存在两大问题：一是中心城市发展不足，带动能力弱，与周边城市交流不紧密等。这些地区的中心城市都还未得到足够的发展，当前带动其都市圈内城市发展的能力和意愿都不强。还需要充分发展中心城市，逐步培育其都市圈。二是都市圈内中小城市数量不够，发展质量不高。都市圈的周边城市需要足够的经济实力和人口规模，才能成为承担中心城市转移的产业，成为都市圈分工的一环。基于这两点原因，这些地区的都市圈发展还需首先发展中心城市，在发展中逐步培育都市圈。

（四）都市圈时代的特征

2017年“党的十九大”后，我国城市化进入都市圈时代，“城市群-都市圈-中心城市”成为承载发展要素的主要空间形式。在这种特征下，城市化将发生如下8个转变：

从“限制大城市”到“发展都市圈”。在改革开放初期，发展小城镇是适应我国乡镇企业崛起、降低农民退出成本的举措。然而，随着世界经济的转型，产业集聚度在上升，巨星企业在崛起。更适合新兴产业、巨星企业的空间载体是能够发挥发挥规模经济效应的大城市。我国的城市化政策导向也逐步转向发展“都市圈”。

从“遍地开花”到“顺势而为”。先建城再吸引人口“造城”运动违背经济规律，大量的新城和产业园区并不能吸引足够多的人口和产业。当虚假的繁荣破灭，留下的是只是烂尾楼和债务负担，进一步透支地方的长远发展潜力。未来的城市化将主要在城市群地区进行，尽量避免“遍地开花”；资源枯竭、过度依赖外需、产能严重过剩的城市会逐渐收缩。

从“同质化竞争”到“差异化竞合”。在分税制改革（土地财政）和官员晋升激励体制影响下，我国许多城市同质化现象严重，产业无法形成互补，部分城市过度工业化。未来我国的城市应该走差异化竞合策略，都市圈周边城市将围绕中心城市进行布局，实现产业合作，从“单打独斗”转为“紧密联系”。

从“资源错配”到“集聚中走向平衡”。2003年后我国推出了一系列区域平衡政策，包括建设用地偏向中西部的土地政策。然而在人口向沿海迁移的背景下，此类政策造成了土地资源的错配——人口流出地的土地供应持续高于人口流入地。户籍制度则限制了人口的流动。土地和户籍制度改革将推动我国人口与土地资源在集聚中逐步实现均衡。

从“低密度扩张”到“集约发展”。城市的根本特征就是“高密度”，造成“大城市病”的一个原因不是密度过高，而是密度不够。北京都市圈的面积是东京都市圈（以下简称东京）的1.2倍，常住人口为约为东京的60%，GDP只有东京的三成，能耗却是东京的7.4倍，单位GDP二氧化碳排放量则为东京的4.7倍。限制城市的密度反而会阻碍城市的发展，导致物价上涨、总体环境恶化、阶级分化。

从“堵”到“疏”。造成我国大城市“大城市病”的另一个原因不是人口过多，而是城市功能过多和资源分配不平衡。在我国的行政体系下，资源往往按城市的行政级别分配，这导致资源过度向高行政级别城市集中，进而人口会不断向这些城市集聚，引发“大城市病”。要解决“大城市病”就需要向都市圈疏解非核心功能，更合理地分配资源。

从“以乡补城”到“以城带乡”。建国后的60年间，农民通过工农业产品价格剪刀差、为非农地区提供廉价劳动力、为城镇化提供土地三种方式为国家建设积累资金至少17.3万亿元。这种“以乡补城”的做法牺牲了农村和农民的利益，造成了城乡间的严重对立。2012年党的十八大提出“新型城镇化”，就是要推动城乡一体化发展，增强城市的辐射功能，带动小城镇和乡村的发展，改变城乡的二元对立。

从“乡城流动”到“城城流动”。在流动人口中，“城城流动”比例从2010的21%上升到2015年的38%，乡城流动从63%下降到49%。随着农村向城市提供人口速度变慢，城市间将展开存量竞争。

四、总结

我们认为，未来十五年我国城市格局将出现两大现象：一是仅有100-150城能够保持持续增长，二是将形成“2群+n圈”的城市空间格局。具体来说，我国城市发展正顺应世界发展规律，人口、土地、资本等要素流动的政策阻碍逐步破除，各类要素向高收益地区集聚。在“双循环”新发展格局下，我国更加依赖城市的集聚效应来提升生产率、扩大内需，实现创新和可持续发展。中心城市、都市圈和城市群将成为经济发展的主要承载空间。未来十五年，经济能持续发展、人口能持续增加的，仅有100-150城，2035年前150城将占据全国85%的GDP和70%的人口。而在空间格局上，将形成“2大城市群+n个都市圈”的城市新格局。

作者单位：bat365在线平台网站光华管理学院