五年规划确定的重大工程项目，是国家发展战略落地的重要抓手。从“一五”计划实施的156个重大建设项目，到“十三五”规划实施的165项重大工程项目，每个五年规划都离不开重大工程项目的有力支撑。“十三五”规划165项重大工程项目的制定和实施，习近平总书记主持中央财经领导小组会议专题听取汇报，强调要把落实165项重大工程项目与推进供给侧结构性改革结合起来，支持各类市场主体，以各种形式参与项目实施。李克强总理主持国务院常务会议，多次研究165项重大工程项目的确定和推进工作，要求创新机制，抓好落实。

为确保“十三五”规划165项重大工程项目得到有效落实，进一步提升“十四五”规划重大工程项目制定和实施水平，在国家发展改革委规划司的指导下，在国家开发银行的支持下，由国务院参事徐宪平牵头，bat365在线平台网站经济与民生研究中心与中国国际工程咨询有限公司成立课题组，聚焦重大工程项目的实施机制和投融资模式，开展了系统、深入的研究。

课题组深入江苏、河南、四川、新疆等东中西部典型省份和科技部、生态环境部、交通运输部、工业和信息化部、铁路总公司调查研究，通过实地考察、调阅资料、座谈交流等多种方式，梳理分析“十三五”规划165项重大工程项目推进过程中的主要做法、经验和问题，总结提炼实施机制和投融资模式的通用性、规律性特点，以及需要深化完善的建议。现将有关主要结论报告如下。

一、“十三五”规划165项重大工程项目实施的概况

“十三五”规划165项重大工程项目列在23个专栏中，根据实施内容，分为以形成固定资产为主要目标的“硬”性重大项目和以推动政策实施为主要目标的“软”性重点任务两类。重大项目又细分为单项工程和打捆项目，重点任务又细分为一次计划、分步实施的任务和滚动计划、综合实施的任务。

表1 “十三五”165项重大工程项目分类汇总表

从前三年实施情况评估看，165项重大工程项目进展情况良好，项目开工率之高、建设进度之快、量化指标完成情况之好，为改革开放以来各个五年规划最优。截至2018年底，165项重大工程项目细化的770项具体任务中，按建设状态统计，已建成的占2.7%，正在持续推进的占91.9%，正在开展前期工作的占5.3%；按进度情况统计，快于预期和基本符合预期的占98.2%，有所滞后的仅占1.8%。

165项重大工程项目涉及科技创新、产业升级、基础设施、生态环保、民生改善等众多领域，其顺利实施对稳增长、调结构、惠民生、补短板作出了重要贡献。比如大型客机C919成功试飞，中国标准动车组“复兴号”实现时速350公里商业运营，新能源汽车产销量居世界第一，天然气水合物试采取得重大突破，风电、太阳能装机均居世界第一，宽带中国工程实现4G网络覆盖超98%的全国人口、5G技术开展规模组网建设和应用示范工程，农村贫困人口三年减少3915万人、易地扶贫搬迁870万人等等。

从实施中存在的主要问题看，根据“十三五”规划纲要中期评估报告和本课题组研究，主要有五个方面：一是多部门参与、涉及国家部委与地方政府的重大工程项目，目标责任需要进一步明确，相互之间的协调机制有待完善。二是重大工程项目实施中政策配套和体制改革滞后，未能全面体现优先原则。三是一些部委编制的“十三五”专项规划与规划纲要专栏明确的165项重大工程项目衔接不紧、落实不细。四是民间资本参与重大工程项目实施的动力不足、渠道不畅，发挥市场机制配置资源的作用不够。五是经营性、准经营性和非经营性重大工程项目资金保障机制尚有缺失、筹资难度大。六是科技创新重大项目在关键核心技术领域缺乏重大突破，创新生态体系不完善。

二、“十三五”规划165项重大工程项目实施机制的研究

通过实地调研和梳理分析，“十三五”规划165项重大工程项目实施机制有三个突出特点。

（一）“三个一”的顶层设计

国家发展改革委牵头建立的“一个文、一本帐、一项定期报告制度”，是一个统筹协调、纵横联动的顶层设计。“一个文”：即经国务院同意，发展改革委印发《关于统筹推进“十三五”165项重大工程项目实施工作的意见》，在健全实施机制、强化监测监督、完善保障措施、营造良好环境方面，有总体部署和具体要求，将165项重大工程项目拆分细化为770项具体任务，逐条明确了主要目标、目标责任单位、实施方案、关键节点，做到件件有人认领、事事跟踪考核。“一本帐”：即165项重大工程项目已经建立实施进展台账，包含年度目标、工作进展、投资规模、面临难点等23项内容，实施过程中定期滚动更新，做到“一帐在手，心中有数”。“一项报告”：即各牵头单位每年对实施进展进行一次全面调度，形成一份监测分析报告，有针对性地采取推进措施，对于部分进度滞后项目及时督导约谈，有效地促进了重大工程项目按计划实施。165项重大工程项目第一牵头单位有27个，联合牵头单位有31个。

（二）不同领域重大工程项目的适用机制

重大工程项目属性差异性较大，要根据差异性选择适用性的推进机制。比如，在能源环境、交通运输、高新技术和重大装备等领域，既要发挥政府统筹作用，又要发挥市场主导作用；而在城乡、区域协调发展和社会事业领域则主要依靠政府主导，适宜采用政府与企业合作（如PPP模式）建设、管理和运营的重大工程项目，以调动各个方面的积极性，更好地提升效率和效益。

表2 不同领域重大项目适用机制比较

（三）重大工程项目实施机制的基本架构

研究表明，重大工程项目实施机制可以概括为“333”的IMO框架体系，包括制度（I）、机制（M）、运作（O）三个维度。其中，制度（I）包括政府关系、市场机制和功能定位三个方面；机制（M）包括投融资机制、综合开发机制和管理机制三个方面；运作（O）包括事前管理、事中管理和事后管理三个方面。采用关键成功因素分析法（KSF)，各项要素的重要性评价，从高到低依次是政府关系、功能定位、投融资机制（极其重要），管理机制、综合开发机制、市场机制（重要）、事前、事中和事后管理（较重要）

三、“十三五”规划165项重大工程项目投融资模式的研究

重点分析政府投资为主和社会投资为主的重大工程项目在投融资模式上的特点及问题，以及经营性项目、准经营性项目及非经营性项目等不同项目的投融资模式。

   （一）政府投资为主模式的特点及问题

“十三五”165项重大工程项目多数具有公共产品性质，属于政府事权范围，正外部性强，呈现政府投资为主的特点。从投资方式看，主要是四种方式：股权投资、债权投资、政府采购、政府补贴。股权、债权投资一般以政府的投资平台作为投资主体，可以形成资产；政府采购若是固定资产，则可形成资产，若是无形服务，与政府补贴一样无法形成资产。从资金来源看，主要是四个方面：税收收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和发行债券。

目前政府投资面临的问题：一是存在事权上移、支出责任下移的现象。中央部门对地方政府有配套出资的要求，地方财政压力加大。二是地方政府有投资冲动，向上转移债务风险,往往将工程项目落地作为第一目标，对负债率重视不够，甚至期待政策变化或由上级解决。三是急剧增长的债务负担削弱了地方政府的融资能力。虽然我国政府负债率不到40%，但近些年地方政府债务增长过快，每年呈万亿级以上规模，且有大量隐性债务，中央政府监管越来越严。四是地方财政支出能力的约束使政府主导的投资增长空间有限,大规模的减税，民生类刚性支出的不断增加，政府用于工程项目的投资受到限制。

   （二）社会投资为主模式的特点及问题

社会投资与政府投资的主要方式相同，包含股权投资、债权投资。对于社会投资而言，“十三五”165项重大工程项目投资收益普遍不高、融资成本高、回收期长，往往看重政府给予付费补贴或承诺回购和担保等政策。社会投资对风险更为敏感，更加注重防范政策风险、施工风险、运营风险、市场风险、法律风险等；同时较多地要求保持资本的合理流动性，一旦条件成熟，通常采取转让、证券化等方式实现退出。

目前社会投资面临的问题：一是社会资本界定模糊，往往把政府财政投资以外的投资统称为社会投资。国有企业成为地方政府重大项目落地的投资融资平台，通过负债融资再投资的现象普遍存在，导致部分国有企业负债率过高。二是收益分享和风险分担机制不健全，政府换届、主要领导变动和政策发生变化等都会直接影响政府协议的执行，收益缺乏保障，项目风险加大。三是去杠杆和资产管理新规，使社会资本在股权融资、银行贷款、融资租赁、信托投资等方面面临新的要求，融资门槛越来越高，难度越来越大，融资方式和渠道需要进行重新调整。

    （三）非经营性、准经营性、经营性项目的投融资模式

“十三五”165项重大工程项目可划分为三类：非经营性、准经营性、经营性项目，其投资主体、资金渠道、运作模式各有不同。

非经营性项目。是指提供公共产品和服务的项目，本身无直接投资收益。主要的投融资模式，一是政府投资的传统模式，多级政府财政资金和政府发行一般债券作为资金来源，政府平台公司负责运作。二是政府付费的“PPP”模式，通过市场竞争机制，吸引社会投资人参与，专业运营公司运作。此类项目如“高标准农田建设”项目，政府直接投资或付费，农田设计运营公司具体负责实施。

准经营性项目。是指提供的产品和服务属于“消费效用不可分割”的准公共产品，仅靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与或补贴才能实现。主要的投融资模式，一是构建具有信用或抵押贷款能力的市场化主体，推行特许经营等制度。二是采用使用者付费或引入政府可行性资金缺口补助等方式。此类项目包括部分铁路、公路和供水、供气、供热、资源节约、生态治理等项目。

经营性项目。是指以项目自身的资产状况和现金流量作为举债和还贷的基础。投资主体最为广泛，有国有企业、民营企业、中外合资企业等。此类项目包括电力、水运、航空、物流等。科技类企业的创新项目，具有高风险、高回报的特点，在种子期、初创期，政府的引导资金往往给予支持。从国际上看，美国政府对高科技产业领域直接投入的重点放在技术研发阶段，日本高科技企业的投融资模式是“企业投入+银行信贷+政府引导和激励”。

    四、完善“十四五”规划重大工程项目实施机制和投融资模式的建议

当前，编制“十四五”规划前期研究已经正式启动。如何优化完善重大工程项目的实施机制和投融资模式，确保重大工程项目能够得到高质量、高效率落实。在总结经验，分析不足的基础上，提出六点建议。

第一，建立五年规划重大工程项目的统筹协调机制。鉴于五年规划重大工程项目实施，至今在国家层面未有一个统筹协调的机制，建议由国务院牵头，发展改革委和相关主要部门参加，成立五年规划重大工程项目推进领导小组。一是负责列入规划的重大工程项目的研究和遴选，明确储备、审核、实施等各环节的具体要求，确保符合全局性、基础性、战略性、规范性和具有良好的经济社会效益的总体要求。二是明确重大工程项目实施的责任制，向有关部门、各省级人民政府下达重大工程项目目标任务责任书，加强目标考核，奖优罚劣。三是定期调度重大工程项目推进情况，协调解决遇到的重大问题。

第二，严格五年规划重大工程项目的主体责任。鉴于“十三五”规划中多部门牵头、涉及中央与地方双方的重大工程项目部分存在责任不清的问题，建议进一步严格和细化牵头部门特别是第一牵头部门的主体责任，认真研究并清晰界定内涵边界，提出可量化的目标任务和建设内容，层层分解到相关参与部门、地方政府，形成一目了然、环环相扣的责任链条和工作清单，把责任与压力层层传导下去。

第三，强化五年规划重大工程项目的优先保障。鉴于部分重大工程项目目标任务与资源配置处于“两张皮”的脱节状态，建议研究建立重大工程项目的要素优先保障机制，体现差别性，突出重要性，实现资源配置的供需衔接和倾斜，在资金筹措、建设用地、环境评估、项目选址等前期审批事项上给予优先保障，相关指标必要时由国家统筹调剂解决，开设土地、环评、用海、涉军审批的绿色通道，优化流程，缩短时间。

第四，完善五年规划重大工程项目的投融资模式。鉴于重大工程项目投资规模大、建设周期长、资金供需矛盾突出，为此建议：一是完善重大工程项目中央投资补助政策，属于中央事权的项目，优化中央财政建设性资金支出结构，统筹保障建设投资需求；属于中央和地方共同事权的项目，采取等比例支持、等额支持等差别化的中央投资补助方式。二是研究设立重大工程项目专项债券，制定重大工程项目专项债券发行指引，畅通重点项目直接融资渠道，与开发性金融机构加强对接，将重大工程项目的融资需求纳入抵押补充贷款（PSL）等低成本资金支持范围。三是更多发挥各类市场主体的重要作用，积极为重大工程采用PPP模式创造条件，加快完善民间资本进入城市轨道交通等垄断性领域的体制机制，优化融资方案设计，鼓励保险资金和股权投资基金参与，采用资产证券化等方式，引导和吸引社会资本。

第五，实行五年规划重大工程项目实施的全过程监督。鉴于重大工程项目实施的重要性和周期性，建议将“全生命周期管理”理念贯穿实施过程，规范立项、执行、监测、协调和验收等各个环节管理标准。建立重大工程项目督办制度，工程项目业主要定期向牵头部门报送实施进度及相关问题等信息，牵头部门要及时统计、分析、调度、协调，并定期向国务院汇报；审计机关要跟踪审计，推进党政领导干部经济责任同步审计；定期组织全国性重大工程项目督查，运用现代信息手段建立重大工程项目绩效管理系统。

第六，加强五年规划重大工程项目的动态管理。鉴于重大工程项目涉及面广、前期工作深度参差不齐，新情况、新变化带来的影响，建议对重大工程项目实施情况坚持每年评估，抓好中期评估，根据监测评估结果进行动态管理和合理调整，能上则上、该调则调。对存在重大制约因素、建设资金不落实、大幅新增地方政府债务的项目，及时调整退出重大工程项目清单。建立重大工程项目补充机制，对符合中央宏观调控要求、前期工作基础较好的项目，经充分论证后可以纳入重大工程项目清单。