刘俏 张峥：我们为什么反对“取消企业住房公积金制度”的政策建议？

新冠病毒疫情已经对中国经济社会发展目标任务的实现构成了极大的不确定性影响。疫情是命令、防控是责任。中央在科学理性地防控疫情方面战略思路非常明确：在把防控疫情作为首要目标的前提下，需要尽快恢复经济社会秩序，不能让经济长时间处于休克阶段。这次病毒疫情对经济的影响，一方面取决于疫情的控制情况；另一方面，也取决于我们采取什么样的政策举措去应对疫情所带来的影响。目前，中央和各级地方政府紧锣密鼓推出了一系列支持尽快恢复正常经济活动、帮助企业尤其是中小微企业渡过难关的政策；与此同时，专家、学者和企业经营管理者从不同角度也提出大量的政策建议。一个普遍的共识是采取有效举措，多管齐下降低企业负担是非常时期经济工作的重中之重。

在目前的政策建议中，“通过取消企业住房公积金制度降低企业经营成本”被频频提及，大有甚嚣尘上之势。我们认为，判断一项政策举措是否合理可行，需要理性分析，主要看：（1）它是否解决迫切需要解决的问题？（2）它是否会带来始料未及的负面作用，进而起到完全相反的政策效果？换句话讲，一个好的政策设计应该符合经济学里的“激励兼容”（incentive compatibility）原则——既能解决需要解决的问题，又不会带来意想不到的更坏的新问题。很不幸，按这两个标准分析，“取消企业住房公积金制度”是一个不恰当的，甚至可以说是一个糟糕的政策建议，不仅不能在“非常时期”真正给企业减负，而且会破坏正常的市场规则和秩序，给经济生活带来一系列不必要的负面冲击。取消公积金貌似政策实施成本不高，实则间接和新增伤害巨大，不深入仔细论证就在短期内贸然推出，有百害而无一利。

从上个世纪九十年代开始实施的住房公积金制度是中国特色的制度创新，在我国住房制度向市场主导转变过程中发挥了重要作用，主要表现在推动住房货币化分配机制的形成和发展，对提供职工住房消费资金的积累起到促进作用，推动房改工作的起步和实施，促进了我国房地产市场的快速发展。而且，随着住房制度改革以及住房市场化进程的推进，住房公积金制度在构建和推动住房金融体系的完善和健康发展方面发挥了重要作用。

从多年逐渐形成的具体实施上看，公积金是作为住房工资强制发到职工账户里，是免税工资，是职工福利的重要体现形式。无论从企业还是职工的角度，住房公积金都是职工劳动报酬的一部分。长期来看，住房公积金已经内生到企业用工招聘决策之中，同时也已经内生到职工求职决策之中。在这里，劳动力市场这只看不见的手在起作用！住房公积金的确属于企业的成本支出，但这是由劳动力市场来决定的，是交易双方的自由选择，并不会因为取消这个制度，而影响企业用工成本。对职工来说，住房公积金缴存只是会影响薪酬中部分现金流的时间分布，公积金属于职工拥有的个人资产。理论上说，由于公积金不能完全即刻提取，它属于职工储蓄的一部分，与企业税费不同，并不属于财政收入。有鉴于此，出台政策取消公积金制度的合法性尚需充分论证。当然，非常时期可以采用非常手段，但是如果政策实施不仅缺乏学理支撑，而且破坏劳动力市场业已形成的秩序和规则，在政策执行效果肯定不彰之时（我们下文分析），意义何在？

我们的答案是否定的。原因有二。其一，短期来看，降低公积金缴存甚至取消公积金制度的确会减少企业现金流支出，缓解企业经营压力，但这是以降低职工薪酬为代价。对企业来说，即使有调整公积金缴存比例或暂缓缴存的政策，在考虑人力资源管理面临的挑战后（特别提醒：现在很多企业面临的是用工不足问题），企业并不一定会选择改变原有企业的公积金缴存策略。劳动力市场交易双方自由选择形成市场均衡，为什么要用一项效果不明的经济政策去破坏呢？

其二，无疑，疫情防控期间经济生活的主要挑战是帮助中小微企业渡过难关。根据《全国住房公积金2018 年年度报告》，2018 年住房公积金实缴单位为291.59 万，只占近四千万大中小微企业的7%。短期内取消住房公积金，为数庞大的中小微企业并未直接受益，遑论数目近亿的个体工商组织！这对支持中小微企业渡过难关、缓解就业压力有多大作用？

我国现有的住房公积金制度运行中，虽然要求全部单位都参加公积金计划，但因为住房公积金中心没有执法权，企业在是否缴纳以及缴纳比例的确定方面有很大的自由裁决权，很大程度上是企业基于自身考虑的理性选择，也是在劳动力市场上博弈的结果。事实上，住房公积金中心在2016年就已出文，允许生产经营困难企业缓缴（暂时不缴，生产好转后再缴）。给定这些情况，现在取消住房公积金，对企业的实际帮助有多大？

现阶段，虽然住房公积金制度的主要任务已不是推动住房体制改革，但作为政策性住房金融制度，是对商业性住房金融的有益补充，在满足中低收入群体住房金融需求，维系整个住房金融体系稳定性方面发挥重要作用。我们的调研显示，在房价相对较低的城市，住房公积金贷款普遍占到居民房贷的60-70%以上，甚至更高。例如，一个平均房价一万一平米的城市，一套120平米的住房可能需要一百万的贷款，大部分情况下，住房公积金贷款能够覆盖60-70%的房贷。公积金贷款的低利率对于居民的购房消费有很大的价值。在讨论政策建议时，切忌把北京、上海、深圳和广州这样一线城市的经验数据过度放大。中国333个地级市情况差异极大，一刀切的政策可能带来的负面伤害不可不察。

其次，中国的住房问题的主要矛盾在转变，整体供给不足已经得到极大改善，但结构问题仍然突出。对于每年新增的1,300万城市就业人口和大多数进城的农民工（如果他们最终被纳入住房公积金计划）来说，公积金贷款仍然是很好的低息购房贷款，取消的话不利于其购房。与此同时，如果设计更为合理的公积金制度，将住房公积金用来支持租房，甚至积极引导住房公积金融加入到租赁住房的建设，住房公积金制度将发挥巨大的价值。

同样，答案是否定的！截至2018年末，公积金贷款的累计房贷笔数为3334.82万笔，以三口之家推算，惠及1亿人。基于我们的调研结果，当前从贷款结构上讲，非国有机构借款人占到所有公积金贷款笔数（金额）的38%（40%）；主借款人缴存基数在当地平均工资1倍以下占到公积金贷款笔数（金额）的40%（36%），主借款人缴存基数在当地平均工资2倍以下占到公积金贷款笔数（金额）的80%（76%），足见中低收入用公积金贷款比例并不低。

进一步分析，因为公积金贷款利率远远低于商业贷款利率，这大大降低了居民的购房成本，变相增加其可支配收入，有助于提升消费，这不仅对房地产市场有正面促进作用，对以消费拉动经济增长也有重要意义（注：消费目前已经拉动了60%的中国经济增长）。现在首套房商业贷款利率已经攀升到5.51%，而公积金依旧维持在3.25%的水平，其中有两个多点的差异。同样100万30年期的贷款，公积金贷款比商业贷款每年少交至少2万元利息，即每月多1667元可支配收入。我国2019年居民平均可支配收入每月只有2500元，每户平均每个月多出来的1667元意义不大吗？毋庸讳言，现有的住房公积金制度有诸多问题，但是走过近三十年历程的住房公积金已经深深融入经济生活中，牵一发而动全身。

再者，中国经济高速发展四十多年后累积了一系列的结构性问题，其中收入在国家、企业和个人之间分配不合理是其中之一。2019年中国人均GDP达到7万元，但是居民平均可支配收入只有3万元——这样的分配格局显然与“以人为本”的高质量发展的要求是严重相悖的。在实现包容性增长的过程中降低企业负担非常重要，但这是否要通过降低企事业单位职工的收入来实现？任何改革举措，都是利益的重新分配和调整。然而，在国家、企业、个人三个经济生活的主体中，选择从降低职工福利入手，这会是一个好的改革方向吗？事实上，即使在防控疫情的非常时期，我们也尊重市场规则，不去轻易破坏市场正常的秩序——提升市场应对突发事件的能力和韧性，这本身也是国家综合治理能力不断提升的一个重要标志。仅就此而论，取消住房公积金制度，也构成一个坏的政策建议！

为了应对新冠对经济带来的负面影响，国家推出有针对性的短期政策，如金融政策、减税降费政策，支持中小微企业共克时艰，这是非常必要的。具体实施的时候，要考虑和长期政策的协调性问题。住房公积金制度虽然有诸多问题，但仍旧不乏现实存在的理由。我们认为，公积金制度不是取消与保留的问题，而是如何改革完善的问题。住房公积金改革无疑需要改革，这涉及国家长期制度的制定。各地由疫情引发的短期政策，如果涉及住房公积金的部分，是否符合公积金制度的改革方向？是否会为未来的改革带来更多的障碍？在这些问题都不明确的前提下，建议“取消住房公积金”实为不明之举。

从更长的时间维度看，住房公积金制度面临的是一个如何重新出发、重新定位、从而能够发挥更大作用的问题。未来的改革应该沿下面三个方面展开：

（1）考虑扩大缴存覆盖面。对于贷款额度、缴存比例等问题，因城施策、因人施策，让制度政策更加精细化。精准测算资金使用和管理的效率，与房地产市场和保障性住房制度衔接配合；

（2）着力解决新市民住房问题。支持租赁住房。给予供给端金融服务，提供更多的优质保障性租赁住房供给。具体模式可以包括，为新建租赁住房建设提供资金；为资产更新提供资金，盘活存量资产；为培育优质的租赁住房运营管理企业提供资金；应用私募地产引导基金、不动产投资信托基金（REITs）等金融方式，形成良性的投融资闭环；

（3）解决公积金管理的属地化对于就业人口的流动的制约问题，服务于京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区等国家重大发展战略。建立城市之间信息共享和政策协同。

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